Dopo più di cinque anni dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 e successive modifiche[1], la parte III del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio[2] resta sospesa in una sorta di limbo normativo: le disposizioni più innovative della riforma, sebbene oggetto di autorevoli sforzi interpretativi, non possono essere valutate compiutamente nella loro efficacia operativa, essendo entrate a regime solo il 1 gennaio 2010. In particolare, passando in rassegna i tre momenti assiali della tutela paesaggistica - individuazione dei beni da sottoporre a vincolo, rilascio dell'autorizzazione paesaggistica ed elaborazione del piano paesaggistico - appare interessante enucleare le novità normative in procinto di essere vagliate in sede giurisdizionale, evidenziando le problematiche organizzative sorte in vista del collaudo. La protratta messa in stand- by del Codice ha infatti suscitato un ampio interesse dottrinario che ne ha favorito l'analisi esegetica, ma restano molteplici criticità che minacciano l'implementazione delle riforme introdotte e che appaiono il portato di un contesto istituzionale e politico poco incoraggiante. In primo luogo, necessita di una puntuale verifica sul campo l'applicazione della normativa relativa all' individuazione dei beni paesaggistici per la parte in cui prevede l'integrazione dei c.d. "vincoli nudi". Con tale espressione ci si riferisce a quei provvedimenti di tutela dei beni paesaggistici che, riducendosi ad un mero divieto di trasformazione del territorio, non indicano l'essenza valoriale e differenziata del bene vincolato. Tali vincoli sono pertanto "muti", nel senso che non esplicitano i criteri di gestione necessari per valutare se e in che misura possano ammettersi attività antropiche che, per tipologia o quantità, siano compatibili con il carattere vincolato del bene. Per tale via, il legislatore ha perseguito l'obiettivo di ridurre il potere discrezionale dell'amministrazione preposta al rilascio dell' autorizzazione paesaggistica, imponendo a Regioni e Ministero per i Beni e le Attività culturali[3], in forma disgiunta e parallela, di dettare entro il 31 dicembre 2009 la regolamentazione delle trasformazioni ammesse per gli immobili e le aree di cui all'art. 136 del Codice. Tale obbligo sussiste non solo per i vincoli di nuova emanazione, ma anche per quelli già emanati ante 2004, ma sprovvisti di prescrizioni d'uso; peraltro, sino a quando tali vincoli non saranno "rivestiti", il parere ministeriale sulle autorizzazioni paesaggistiche avrà carattere vincolante. Allo stato attuale, l'arduo lavoro di integrazione precettiva di tutti i vincoli "muti" preesistenti all'entrata in vigore del Codice non risulta ancora ultimato[4]. Tormentato, per l'avvicendarsi delle proroghe che ne hanno posticipato l'entrata in vigore, è il rodaggio della riformata disciplina per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica. L'art. 146 del Codice ha previsto una nuova procedura in base alla quale la Regione, o il Comune da essa delegato, prima di pronunciarsi sull'istanza autorizzativa, deve acquisire il parere del Soprintendente[5] in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili o aree tutelate. Il regime precedente prevedeva, invece, il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica da parte dell'amministrazione competente e la successiva trasmissione degli atti alla Soprintendenza cui era attribuito il potere di annullare, solo per motivi di legittimità, l'autorizzazione rilasciata. Il termine fissato per la sostituzione dell'annullamento ministeriale con il parere endoprocedimentale della Soprintendenza è stato rinviato con due successivi interventi legislativi: la suddetta normativa doveva originariamente entrare in vigore dopo il 31 dicembre del 2008, è stata differita al 30 giugno 2009 ed ulteriormente prorogata al 31 dicembre 2009[6]. Ai sensi dell'art 159, i procedimenti che entro tale data non risultino ancora conclusi con l'emanazione della relativa autorizzazione o approvazione sono disciplinati dal nuovo modello autorizzatorio. Ne discende che l'efficacia della procedura autorizzativa transitoria è tuttora valida per i provvedimenti adottati anteriormente[7]. Oltre al procedimento di autorizzazione ordinario e a quello "transitorio", sta per diventare operativo il procedimento semplificato: è infatti alle ultime battute l'approvazione del regolamento che, in attuazione dell'art. 146, comma 9, del Codice prevede per gli interventi di lieve entità un iter procedimentale più snello e concentrato. Per consentire alle Regioni di adeguarsi agli adempimenti che l'introduzione del riformato procedimento di gestione del vincolo ha introdotto, è stato dilazionato fino al 31 dicembre 2009 anche il termine per il riassetto della delega delle funzioni amministrative relative al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica: le Regioni hanno l'obbligo di valutare l'efficienza e l' efficacia delle deleghe in atto, verificando che gli enti delegati siano strutturalmente idonei ad assicurare un livello di competenze tecnico scientifiche adeguate e a differenziare tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia. Va, tuttavia, rilevato che suscitano perplessità le modalità con le quali talune Regioni stanno dando attuazione alla suddetta disposizione: il controllo regionale sulle deleghe, in molteplici casi, viene effettuato sotto forma di questionario e si conclude nel mero invio da parte delle Amministrazioni comunali di una sorta di "autocertificazione" attestante la sussistenza dei requisiti di organizzazione e capacità tecnica, cui segue ex post un controllo documentale a campione[8]. Peraltro, in molti casi non è neppure stato portato a termine tale riscontro formale e molteplici sono i comuni privi della legittimazione al rilascio delle autorizzazioni per effetto della decadenza delle deleghe non adeguate disposta dall'art. 159, comma 1, del Codice. Sul versante della pianificazione, l'art. 143 del Codice distingue tra beni paesaggistici e paesaggio, prevedendo solo per le aree vincolate l'obbligo di una pianificazione congiunta tra Stato e Regioni, da realizzare secondo modalità fissate nei protocolli d'intesa e nei relativi disciplinari di attuazione; l'obbligo di elaborazione congiunta assume carattere puramente facoltativo qualora oggetto di pianificazione siano i territori non soggetti a vincoli. Con riferimento ai piani paesaggistici redatti ed approvati dalle Regioni prima dell'entrata in vigore del Codice, l' art. 156 prevede che siano sottoposti a verifica e adeguamento entro il 31 dicembre 2009, affinché le disposizioni in essi contenute siano conformi alle previsioni dell'articolo 143 del Codice: decorso inutilmente tale termine, il Mibac provvede in via sostitutiva. Anche la verifica e l'adeguamento dei piani paesaggistici adottati ante 2004 può essere effettuata in maniera congiunta tra Regioni e Ministero, tramite intese procedurali che ne regolino lo svolgimento e ne definiscano i tempi. Tuttavia, deve evidenziarsi che la co-pianificazione procede molto lentamente e che molte Regioni sono tuttora sprovviste di un piano paesaggistico[9]. Da questa sintetica rassegna delle novità legislative e delle connesse criticità applicative, emerge che siamo in presenza di una riforma che benché datata, risulta appena avviata ad una fase di sperimentazione rimessa alla gestione di Soprintendenze e Regioni che, chiamate a disporsi ai blocchi di partenza, appaiono in buona parte ancora impreparate. L'adeguamento ai nuovi incarichi prescritti dal Codice ha infatti scontato almeno due ordini di problemi. In primo luogo, l' instabile quadro legislativo di questi anni ha impedito il consolidarsi di prassi amministrative omogenee e ha determinato incertezza tra gli operatori del settore che hanno dovuto di volta in volta confrontarsi con parametri normativi mutevoli il riferimento è ai decreti correttivi ed integrativi intervenuti a modificare l'originaria versione del Codice. Peraltro, la disciplina in esame non sembra destinata a stabilizzarsi dal momento che il ministro per i Beni e le Attività Culturali ha nominato un gruppo di esperti della materia paesaggistica cui è stato attribuito, oltre al compito di predisporre lo schema del suddetto Decreto del Presidente della Repubblica attinente al procedimento semplificato per gli interventi di lieve entità, anche l'incarico di razionalizzare, in via legislativa, il procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica appena entrato in vigore. Un ulteriore ostacolo all' applicazione della riforma attiene alle risorse umane ed economiche necessarie per garantire gli standard di tutela che il Codice ha introdotto. In particolare, la dilatazione del concetto di paesaggio ha determinato un ampliamento del novero delle funzioni attribuite alla Soprintendenza e agli uffici regionali, cui non ha corrisposto un aumento eo un'adeguata razionalizzazione delle dotazioni organiche[10]. Per espressa previsione della legge delega, la riforma doveva essere realizzata senza ulteriori oneri di bilancio, ma è ragionevole dubitare che il passaggio da un modello di tutela frammentario di singoli beni paesaggistici ad un modello di tutela integrale del territorio possa realizzarsi a risorse invariate e senza una riqualificazione del personale. Per di più, le dotazioni del Mibac, nell'ambito di una manovra di contenimento della spesa pubblica, sono state drasticamente tagliate e ulteriori riduzioni sono previste per gli anni a venire[11]. I problemi organizzativi evidenziati sono anche il portatoQQqqqq Q dididiwekqoedidddddd di un quadro politico che sconta tensioni ancora irrisolte tra federalisti del paesaggio, da una parte, e sostenitori del centralismo, dall'altra. Senza tema di essere maliziosi, si può affermare che le ripetute proroghe all'entrata in vigore della rinnovata disciplina di tutela paesaggistica sono dovute soprattutto al malcontento e all' insoddisfazione manifestata da una certa parte politica per una riforma che rafforza i poteri statuali, attraverso un controllo nel merito delle scelte compiute dalle Regioni o dagli enti delegati[12]. Ad essere insoluto, peraltro, non è solo il nodo delle competenze Stato-Regioni, ma anche il problema cruciale dei livelli di salvaguardia del paesaggio che si intendono garantire, a fronte di esigenze di rilancio economico sempre più pressanti in tempi di crisi. Da questo punto di vista, appare quanto meno un segnale di incoerenza giuridica la nuova intesa sul cosiddetto piano casa sancita il 31 marzo 2009 e firmata da Governo, Regioni ed Enti Locali[13]. Gli interventi edilizi ammessi in tale accordo sono il portato di una logica economica ed emergenziale che mal si attaglia a valori, come quello paesaggistico, che non possono essere monetizzati e che, una volta compromessi, difficilmente si prestano ad essere reintegrati. Il rischio è dunque che atti normativi, regionali o nazionali, frammentari e scollegati, non direttamente incidenti sul paesaggio, possano svuotare di senso le pur apprezzabili novità introdotte, indebolendo i livelli di tutela che il Codice ha inteso garantire. Il rischio è, altresì, che il non sopito braccio di ferro tra Stato e Regioni in tema di paesaggio diventi uno sterile scontro ideologico e che l'inadeguatezza strutturale degli uffici regionali e statali determini, piuttosto che un concorso antagonista di competenze, il vuoto dei poteri[14 [1] V. D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137, in G.U. n. 45 del 24 febbraio 2004, Suppl. Ordinario n. 28. La legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio, nonché di enti pubblici, in G.U. n. 158 del 8 luglio 2002) all'articolo 10, comma 1, delegava il governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia dei beni culturali e ambientali, nel rispetto dei principi fissati al comma 2 dello stesso articolo 10. Il 4 comma del medesimo articolo prevedeva che, nel rispetto degli anzidetti principi e criteri direttivi, era possibile adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi adottati ai sensi del comma 1 dell'art. 10. Successivamente, la legge 23 febbraio 2006, n. 51 ha novellato il citato comma 4 dell'articolo 10 della legge n. 1372002, portando a quattro anni, dalla data di entrata in vigore della legislazione delegata "principale", il lasso temporale entro il quale sarebbe stato possibile procedere all'adozione di decreti integrativi e correttivi della stessa. Sulla base dell' anzidetta proroga, il legislatore delegato dopo l'entrata in vigore del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio è intervenuto con due decreti correttivi ed integrativi: il D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio, in G.U. n. 97 del 27 aprile 2006, Suppl. Ordinario n.102 e il D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 63, Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio, in G.U. n. 84 del 9 aprile 2008. Sul ricorso ai decreti correttivi e integrativi, v. Corte Costituzionale, 26 giugno 2001, n. 206, ove si legge che l'intervento del legislatore delegato, senza la necessità di un nuovo procedimento legislativo parlamentare, è ammesso "soprattutto in occasione di deleghe complesse, il cui esercizio può postulare un periodo di verifica dopo la prima attuazione, e dunque la possibilità di apportare modifiche di dettaglio al corpo delle norme delegate, sulla base anche dell' esperienza o di rilievi ed esigenze avanzate dopo la loro emanazione". [2] Nel prosieguo del presente lavoro denominato, per brevità, Codice. [3] Nel prosieguo del presente lavoro, più semplicemente, Mibac o Ministero. [4] Si veda S. Amorosino, La governance del paesaggio tra Stato e Regioni dopo il secondo decreto correttivo (d.lgs. n. 632008), in La nuova disciplina giuridica del Paesaggio: commento alla riforma del 2008, in Rivista giuridica di urbanistica, 2009, fascicolo 1-2, pag. 101, il quale ha tacciato l'art. 141-bis del Codice come «una classica "norma manifesto" o come una "grida" di manzoniana memoria». [5] L'art. 143, comma 3, del d.lgs n. 422004 e s.m.i. prevede: "Approvato il piano paesaggistico, il parere reso dal soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nell'ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1, salvo quanto disposto al comma 4, nonché quanto previsto dall'articolo 146, comma 5". Ne consegue che tale parere è obbligatorio e vincolante, fino all'approvazione del piano paesaggistico e all'adeguamento ad esso degli strumenti urbanistici comunali, mentre è obbligatorio ma non vincolante successivamente all' approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati e alla positiva verifica da parte del Ministero dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici. [6] Cfr. il Decreto Legge del 30 dicembre 2008 n. 207 "Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie"(G.U. n. 304 del 31.12.2008), art. 38, 1 comma: "All'articolo 159, comma 1, primo, secondo e quarto periodo, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, le parole: «31 dicembre 2008» sono sostituite dalle seguenti: «30 giugno 2009»"; Cfr. Decreto Legge del 1luglio 2009 n. 78 "Disposizioni urgenti per fronteggiare la crisi economica, il sostegno alle famiglie, la semplificazione e la stabilizzazione della finanza pubblica, nonché proroga di termini previsti da disposizioni legislative e della partecipazione italiana a missioni internazionali" (G.U. n. 150 del 01072009), art. 23, 6 comma: "All'articolo 159, comma 1, primo, secondo e quarto periodo, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, le parole: «30 giugno 2009», sono sostituite dalle seguenti: «31 dicembre 2009»". [7] In questo senso v. Corte costituzionale, sentenza n. 101 del 17 marzo 2010, I Serie Speciale, in G. U. del 24-03-2010. [8] Si veda, per un maggiore conoscenza dei dati relativi allo stato di attuazione della disposizione in esame, l'articolo del 30 luglio 2009 di F. Nariello, Paesaggio, a rischio la metà delle deleghe, pubblicato sul sito www.georoma.it. [9] Si veda l'articolo di F. Nariello, Paesaggio, va a rilento la copianificazione, da "Il Sole 24 ORE", 11 agosto 2009. Per un esame dei tavoli di copianificazione in atto e dei protocolli di intesa approvati, cfr. il documento Pianificazione paesaggistica quadro sinottico del 28.05.09, elaborato dalla Direzione generale per il paesaggio, le belle arti, l'architettura e l'arte contemporanee, Servizio III - Pianificazione e qualità del paesaggio, consultabile sul sito www.pabaac.beniculturali.it [10] Cfr. il D.P.R. del 26 Novembre 2007 , n. 233, Regolamento di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell'articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in G. U. n. 291 del 15-12-2007 - Suppl. Ordinario n. 270, aggiornato con le modifiche apportate dal D.P.R. del 2 luglio 2009, n. 91 in G.U. n. 174 del 29 luglio 2009. [11] Solo per il 2009, le risorse destinate alla "Tutela e valorizzazione dei beni e delle attività culturali e paesaggistiche" sono calate del 30, passando dagli oltre 600 milioni di euro previsti dalla Finanziaria 2008 a poco più di 420 milioni. Sull'argomento si rinvia all'articolo del Prof. S. Settis, "Governo, programmi e primi atti. Beni culturali in liquidazione?", pubblicato su "Il Sole 24 Ore" del 4 luglio 2008. [12] Il 18 febbraio 2010 la Commissione Ambiente della Camera, nel parere sulla conversione in legge del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, ha auspicato lo slittamento al 30 giugno 2010 della disciplina autorizzativa in corso, al fine di procedere ad una modifica complessiva dell' articolo 146 per "restituire agli enti locali le competenze in materia di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica". Si veda anche Camera dei Deputati, VIII Commissione (Ambiente), seduta n. 90 del 20 novembre 2008, Risoluzione 7-00079, consultabile sul sito www.camera.it [13] V. Intesa stipulata ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, regioni e gli enti locali, sull'atto concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attività edilizia, Repertorio atti n. 21CU del 1 aprile 2009, in G.U. del 29 aprile 2009, n. 98. Con tale atto, le Regioni si sono impegnate ad approvare leggi volte a migliorare la qualità architettonica eo energetica degli edifici entro il limite del 20 della volumetria esistente di edifici residenziali unifamilairi e bifamiliari, nonché a disciplinare, per le medesime finalità e secondo criteri di sostenibilità ambientale, interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35 della volumetria esistente. Sull'argomento si veda l'articolo di S. Settis, Piano casa e leggi regionali, pubblicato su "Repubblica", 2 settembre 2009, il quale sostiene che: "in mancanza di una legge quadro statale, le norme regionali, varate o da varare sono illegittime, perché prevedono deroghe al Codice dei Beni culturali e ad altre leggi dello Stato, dunque vanno oltre la competenza delle regioni". [14] In questo senso, si veda anche S. Amorosino, La governance e la tutela del paesaggio tra Stato e Regioni dopo il secondo decreto correttivo del Codice dei beni culturali del paesaggio, op. cit., pag. 113.