Violazione del diritto comunitario e illegittimità costituzionale nella L.R. Umbria n.13 del 26 giugno 2009, Norme per il governo del territorio

Violazione del diritto comunitario e illegittimità costituzionale nella L.R. Umbria n.13 del 26 giugno 2009, pubblicata nel BUR Regione Umbria n.29 del 29 giugno 2009, recante "Norme per il governo del territorio e la pianificazione e per il rilancio dell'economia attraverso la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente". Alla Commissione delle Comunità Europee (alla cortese attenzione del Segretario Generale) Rue de la Loi, 200 B 1049 BRUXELLES BELGIO Alla Commissione europea Rappresentanza in Italia Via IV Novembre, 149 I 00187 ROMA ITALIA Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (alla cortese attenzione del Segretario Generale presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Cons.Manlio Strano) Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per gli Affari Regionali (alla cortese attenzione del Capo Dipartimento, Cons.Carlo Alberto Manfredi Selvaggi) Ai Sindaci dei Comuni della Regione Umbria LORO SEDI e, per conoscenza: Alla Presidente della Giunta regionale della Regione Umbria Al Presidente della Giunta provinciale della Provincia di Perugia Al Presidente della Giunta provinciale della Provincia di Terni LORO SEDI Il sottoscritto Avv.Urbano Barelli, Vicepresidente del Consiglio regionale umbro di Italia Nostra onlus, con domicilio eletto presso il seguente indirizzo: Avv.Urbano Barelli 06121 Perugia (Italia) Via Cesare Beccaria, 11 tel. 0039755837761 fax 0039755839049 e mail: avv.urbanobarellitiscali.it Premesso che: - con provvedimento del 1 aprile 2009 si sanciva l'"Intesa, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n.131, tra Stato, regioni e gli enti locali, sull'atto concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attività edilizia. (Repertorio atti n.21CU del 1 aprile 2009). (09A04766)" (di seguito anche: "l'Intesa"); - tale Intesa - definita "Piano Casa" - mirava al "rilancio dell'attività edilizia e del tessuto urbanistico attraverso interventi legislativi coordinati per favorire lavori di modifica del patrimonio edilizio e forme di semplificazione degli adempimenti previsti", secondo uno schema allegato all'Intesa "per favorire iniziative volte al rilancio dell'economia, per rispondere anche ai bisogni abitativi delle famiglie e per introdurre incisive misure di semplificazione procedurali dell'attività edilizia"; - mentre, con tale Intesa, le regioni si impegnavano "ad approvare entro e non oltre 90 giorni proprie leggi" , il Governo si impegnava ad emanare, entro dieci giorni dalla sottoscrizione dell'Accordo, "un decreto-legge i cui contenuti saranno concordati con le regioni e il sistema delle autonomie con l'obiettivo precipuo di semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato, al fine di rendere più rapida ed efficace l'azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia."; - il Governo Italiano non emanava il decreto-legge nei previsti dieci giorni dalla sottoscrizione dell'Intesa; - il 13 maggio 2009, la Giunta regionale della Regione Umbria con deliberazione n.667 approvava il Disegno di legge di iniziativa della Giunta regionale intitolato "Il governo del territorio e la pianificazione" contenente nei suoi 94 articoli: o il Titolo V intitolato: "Interventi straordinari per il rilancio dell'economia e finalizzati alla riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti" (artt.49-54) nel quale si disciplinava il cosiddetto Piano Casa Umbria (di seguito anche: "PCU"); o un nuovo strumento di pianificazione del territorio (il Disegno strategico territoriale: DST) in sostituzione del vigente Piano Urbanistico Territoriale (PUT); o la prevalenza del DST al Piano paesaggistico regionale (PPR): il Piano paesaggistico regionale (PPR) era infatti inserito nella Parte I intitolata "Norme per il governo del territorio" e, nel Titolo II della stessa Parte I (La pianificazione regionale), era preceduto dalla disciplina sul Disegno Strategico Territoriale (DST) (Capo I, artt.10-14) e solo nel Capo II (artt.15-22) veniva regolamentato il PPR; seppur in modo ambiguo e confuso, tale prevalenza era confermata in alcuni articoli nei quali si leggeva che "il DST definisce indirizzi normativi e contenuti precettivi in coerenza con il PPR" (art.11, comma 3) e che "i contenuti del DST sono vincolanti per la pianificazione provinciale e comunale e, nei casi in esso espressamente previsti, per qualsiasi soggetto pubblico e privato" (art.14, comma 1); - con nota dell'8 giugno, inviata al Presidente della II Commissione permanente del Consiglio regionale della Regione Umbria ed al Presidente del Consiglio regionale della Regione Umbria, il Presidente ed il Vicepresidente del Consiglio regionale umbro (C.R.U.) di Italia Nostra onlus osservavano che: o il Governo non aveva emanato il decreto-legge previsto con l'Intesa Stato-Regioni del 1 aprile 2009 e non si potevano desumere i principi fondamentali per il PCU dalle leggi statali vigenti, né si poteva ritenere che l'Intesa Stato-Regioni potesse sostituire il decreto-legge, vista la riserva di legge su tale materia; o il DST si poneva in contrasto con lo Statuto regionale nel quale è espressamente previsto il PUT e rilevava la singolarità del fatto che il DST fosse già stato approvato e pubblicato nel BUR pur in assenza di una norma attributiva del relativo potere con la conseguente nullità dello stesso DST; o la formale e sostanziale sovraordinazione del DST al PPR violava l'art.9 Cost. e l'art.145 del D.Lgs.n.4204; - a seguito delle osservazioni del C.R.U. di Italia Nostra, la Giunta regionale modificava il disegno di legge in più punti: o il PCU veniva regolato nel Titolo II ("Diritti edificatori ed interventi straordinari in materia edilizia"), Capo II ("Interventi straordinari per il rilancio dell'economia e finalizzati alla riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti" (artt.33-38); o il DST veniva soppresso e sostituito con il PUST (Piano urbanistico strategico territoriale); o venivano riscritti i due articoli criticati (art.11, comma 3 e art.14, comma 1), inserito il richiamo "fermi restando i limiti ed i principi di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42" (art.10, comma 2) e apportate diverse altre modifiche ed integrazioni, tante da raggiungere il numero dei cento articoli; - il 23 giugno 2009 il Consiglio regionale approvava, senza ulteriori modifiche, la Legge Regionale n.13 del 26 giugno 2009 "Norme per il governo del territorio e la pianificazione e per il rilancio dell'economia attraverso la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente" (di seguito anche "la legge regionale"), che veniva pubblicata nell'edizione straordinaria del Bollettino Ufficiale della Regione Umbria n.29 del 29 giugno 2009; - il Capo II del Titolo II della legge regionale disciplina il cosiddetto Piano Casa Umbria (PCU) ed è intitolato "Interventi straordinari per il rilancio dell'economia e finalizzati alla riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti" (artt.33-38); tale PCU consente interventi di ampliamento degli edifici residenziali sino ad un massimo del 20 (art.34), interventi di recupero (demolizione e ricostruzione) sempre su edifici residenziali con incremento massimo della superficie dal 25 al 35 (art.35), interventi di ampliamento o di recupero di edifici a destinazione produttiva con incremento massimo del 20 (art.36); una delle condizioni per gli interventi è di "non superare l'altezza massima consentita dallo strumento urbanistico" (art.37, comma 1, lett.b); - secondo una stima del quotidiano economico il "Il Sole 24 Ore", gli edifici umbri interessati dagli ampliamenti sarebbero 153.149 e quelli dal recupero 2.084 , pertanto il Piano Casa Umbria (PCU) determinerà un notevole consumo di suolo ed avrà un rilevante impatto ambientale; visto che: - l'Intesta Stato-Regione del 1 aprile 2009 è stata sottoscritta ai sensi dell'art.8, comma 6, (articolo rubricato "Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo") della legge 5 giugno 2003, n.131 il quale prevede che "il Governo può promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni"; l'art.120, comma 2, Cost. del quale il citato art.8 è attuazione, fissa il principio di leale collaborazione Stato-regioni; nella premessa all'Intesa si rileva "l'esigenza, da parte del Governo, delle regioni e degli enti locali di individuare misure che contrastino la crisi economica in materia di legislazione concorrente con le regioni, quale quella relativa al governo del territorio", e "l'esigenza di predisporre misure legislative coordinate tra Stato e regioni nelle rispettive competenze" al fine di "fronteggiare la crisi mediante un riavvio dell'attività edilizia favorendo altresì lavori di modifica del patrimonio edilizio esistente nonché prevedendo forme di semplificazione dei relativi adempimenti secondo modalità utili ad esplicare effetti in tempi brevi nell'ambito della garanzia del governo del territorio"; in sostanza l'Intesa vuole "favorire iniziative volte al rilancio dell'economia, rispondere anche ai bisogni abitativi delle famiglie e introdurre incisive misure di semplificazione procedurali dell'attività edilizia"; considerato che: 1. Violazione del principio costituzionale di leale collaborazione (artt.5, 97, 117, 118 e 120 Cost.). Come detto, l'art.8, L.13103 intitolato "Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo", prevede, con il suo sesto comma, che "il Governo può promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni". L'Intesa del 1 aprile di cui in premessa non è stata rispettata dalla Regione Umbria. Ed infatti: il punto c) dell'Intesa indica l'obiettivo di "introdurre forme semplificate e celeri per l'attuazione degli interventi edilizi di cui alla lettera a) e b) in coerenza con i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale", mentre, come meglio si dirà più avanti, la legge regionale si pone in contrasto con tali principi sia riguardo ai titoli edilizi, sia al principio costituzionale di pianificazione urbanistica, sia alla stessa pianificazione comunale, visto che, a quest'ultimo proposito, l'art.38, comma 4, della legge regionale prevede che le norme sul PCU prevalgono sugli strumenti urbanistici; l'Intesa prevede gli ampliamenti o la ricostruzione solo per gli edifici a destinazione residenziale "per rispondere ai bisogni abitativi delle famiglie" (il riferimento al "ferme restando l'autonomia legislativa regionale in riferimento ad altre tipologie di intervento", si deve infatti intendere come riferito alla tipologia della "demolizione e ricostruzione con ampliamento" e non alla "destinazione"), mentre la legge in esame li prevede anche per le destinazioni produttive (art.36); l'art.35, comma 3 ("almeno otto alloggi") e 4 ("almeno tre"), esorbita l'ambito del piano casa di cui all'accordo Stato Regioni, visto che l'Intesa era per gli edifici uni-bifamiliari e per l'aiuto alle famiglie; l'Intesa prevede che la disciplina introdotta dalle leggi regionali debba avere una validità temporalmente definita, comunque non superiore a 18 mesi dalla loro entrata in vigore; l'art.38 della legge in esame prevede che "fatto salvo per gli interventi di cui agli articoli 35, comma 4, e 36, le disposizioni inerenti gli interventi previsti dal presente Capo hanno validità per le istanze di titoli abilitativi presentate al comune e complete della documentazione richiesta dalla normativa entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della presente legge. Entro lo stesso termine di cui sopra, gli interventi " sono consentiti con procedimento edilizio abbreviato, DIA o piano attuativo; ciò significa che: a) per gli interventi di cui agli artt.35, comma 4 e 36 la disciplina non è temporanea ma definitiva; b) gli stessi interventi dopo i 18 mesi sono consentiti con qualsiasi titolo abilitativo; l'Intesa punta a forme di semplificazione, mentre l'art.38 della legge prevede che "l'istanza è trasmessa al comune con modalità telematica tramite il sistema di gestione del procedimento del comune medesimo o, in alternativa, con posta elettronica certificata": entrambe le ipotesi non sembrano semplificare il deposito della domanda. 2. (segue) Violazione del principio costituzionale di leale collaborazione, di buon andamento e di necessità e semplicità delle norme, nonché di semplificazione amministrativa di cui all'Intesa del 1 aprile 2009 e di semplificazione amministrativa e riduzione delle leggi di cui all'Accordo 29 marzo 2007. 2.1. Con l'Accordo 29 marzo 2007 lo Stato e le Regioni hanno concordato che "il processo normativo si conformi ai principi di qualità della regolazione condivisi in ambito europeo, quali quelli di necessità, proporzionalità, sussidiarietà, trasparenza, responsabilità, accessibilità e semplicità delle norme". In particolare, occorre ricordare che, fra gli impegni assunti dalle regioni, vi è quello di avvalersi, nella loro attività legislativa, degli strumenti di: - "analisi tecnico normativa" (A.T.N.), che misura l'incidenza della norma che si vuole adottare sull'assetto della regolamentazione esistente ; - "analisi di impatto della regolazione" (A.I.R.), con la quale si stabilisce la necessità di un intervento di regolamentazione e viene scelto quello più efficace con metodo comparativo, valutando gli effetti ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni ; - "verifica di impatto della regolazione" (V.I.R.), che consiste nel monitoraggio ex post del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti dagli atti normativi . L'articolo 8 dell'Accordo significativamente rubricato "Taglia-leggi" prevede, inoltre, che "lo Stato e le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano si impegnano a ridurre progressivamente e costantemente il numero delle leggi vigenti, al fine di raggiungere equilibri ottimali fra regolazione e autoregolazione". 2.2. Nella legge regionale in esame, l'intero Titolo III (Modifiche e abrogazioni) è composto di ben 69 articoli di modifica di altre leggi regionali (la n.1300, la n.2700, la n.1708, la n.104, la n.1105): una tecnica normativa che viola apertamente il citato art.8 dell'Accordo 29 marzo 2007, con il quale le regioni si sono impegnate a ridurre progressivamente e costantemente il numero delle leggi vigenti e adottare testi unici e codici, così come si pone in contrasto con l'Intesa del 1 aprile 2009 nella parte in cui prevede l'introduzione di "incisive misure di semplificazione procedurali dell'attività edilizia", e in quella nella quale è stato concordato di "c) introdurre forme semplificate e celeri per l'attuazione degli interventi edilizi di cui alla lettera a) e b) in coerenza con i principi della legislazione urbanistica ed edilizia e della pianificazione comunale" . Manca, inoltre, sia l'analisi tecnico normativa (ATN) che l'analisi di impatto della regolazione (AIR) che avrebbero consentito di valutare se e quale effetto la nuova disciplina avrebbe avuto in particolare ma non solo - sui Piani regolatori comunali dei Comuni dell'Umbria, oltre che sull'organizzazione e funzionamento degli uffici urbanistica degli stessi Comuni e le reali ricadute sull'economia del settore dell'edilizia. 3. Violazione del principio comunitario di integrazione e sviluppo sostenibile. 3.1. Ai sensi dell'art.6 del Trattato della Comunità europea "le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'art.3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile" . La norma ha introdotto il c.d. principio di integrazione, sulla base del quale tutte le politiche della Comunità europea devono essere svolte ed attuate avendo in considerazione le esigenze di tutela dell'ambiente. 3.2. Con la comunicazione del 1998 "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea" è stata adottata, per la prima volta, un'impostazione orientata allo sviluppo sostenibile, definendo quattro obiettivi principali di indirizzo politico ed in particolare fissando una serie di obiettivi concreti per migliorare l'ambiente urbano, tra i quali, quello di "tutelare e migliorare l'ambiente modificato dall'uomo e il patrimonio culturale". Con specifico riferimento all'ambiente urbano, la Commissione europea ha definito una strategia tematica sull'ambiente urbano , in quanto "l'insufficiente attenzione per le conseguenze ambientali delle decisioni adottate e l'assenza di una pianificazione sistematica che assicuri una buona qualità dell'ambiente urbano sono fra le cause principali dell'attuale situazione, con forti conseguenze sia per l'ambiente che per l'economia delle città e per i loro abitanti. La pianificazione di un elevato livello di tutela ambientale è uno dei presupposti fondamentali per assicurare uno sviluppo urbano sostenibile e per garantire una buona qualità di vita agli abitanti delle città europee". In tale contesto è stato definito il concetto di "Progettazione urbana sostenibile" che "è un processo nel quale tutti i soggetti implicati (amministrazioni nazionali, regionali e locali, cittadini, organizzazioni di cittadini, ONG, mondo accademico e imprese) lavorano insieme per integrare le considerazioni di ordine funzionale, ambientale e di qualità al fine di progettare e pianificare un ambiente costruito in grado di disporre di luoghi gradevoli, particolari, sicuri, sani e di qualità elevata nei quali le persone possano vivere e lavorare e di promuovere un forte senso della collettività, l'orgoglio, l'eguaglianza sociale, l'integrazione e l'identità; dar vita a un'economica dinamica, equilibrata, accessibile a tutti ed equa che possa promuovere il recupero urbano; trattare il territorio come una risorsa preziosa da utilizzare nel modo più efficiente possibile, recuperando le aree dismesse e le proprietà abbandonate all'interno di una zona urbana, preferibilmente cercando nuovi terreni al di fuori ed evitando la proliferazione urbana (in altri termini, città compatte e, a livello regionale, "decentramento concentrato"); ". Merita, inoltre, di essere segnalato che la Commissione delle comunità europee ha chiesto al Parlamento europeo, nell'ambito della strategia tematica della Commissione per la protezione del suolo, di affrontare "la riqualificazione e il riutilizzo delle aree dimesse e la pianificazione territoriale orientata al risparmio dello spazio allo scopo di ridurre l'impermeabilizzazione e garantire un uso razionale dei terreni" . Il 22 settembre 2006, la stessa Commissione europea ha presentato una proposta di "Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per la protezione del suolo e modifica la direttiva 200435CE" . Il successivo 26 settembre 2006, è stata approvata la Risoluzione del Parlamento europeo sulla strategia tematica sull'ambiente urbano , con la quale si chiede (punto 39), quale misura cautelare per salvaguardare i centri storici e gli spazi naturali, i fiumi, i laghi o le zone umide, che si creino, in prossimità di questi luoghi, anelli di protezione a basso indice di edificabilità per evitare le pressioni immobiliari. 3.3. Il PCU nel consentire l'ampliamento ed il recupero degli edifici esistenti non ha valutato affatto il consumo di suolo che ciò comporta, né, come poi si dirà, il complessivo impatto ambientale dello stesso Piano. 4. Violazione dell'art.11 e dell'art.117, commi 1 e 5, Cost., in relazione alla Direttiva Parlamento Europeo 27 giugno 2001 n.200142CE, "Concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente". Violazione dell'art.117, comma 3, Cost. in relazione al Titolo II del D.Lgs.n.15206 recante "La valutazione ambientale strategica". 4.1. L'art.117, comma 1, Cost. recita che "la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali", mentre il successivo comma 5, stabilisce che le Regioni "provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'Unione Europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza". Sono previsti poteri sostitutivi del Governo nei confronti delle Regioni in caso di violazione di obblighi comunitari (art.120, comma 2, Cost.; art. 8, l n. 1312003; art. 10, comma 3, l. n. 112005). 4.2. L'art.1 della Direttiva 200142CE relativa alla Valutazione di impatto ambientale (VAS) recita che "la presente direttiva ha l'obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente". Secondo l'art.2 della medesima Direttiva, "per "piani e programmi" s'intendono i piani e i programmi che sono elaborati eo adottati da un'autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un'autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative". La ricordata Direttiva è stata recepita nel nostro ordinamento ed è disciplinata con il D.Lgs.n.15206 il cui art.6 stabilisce che la la VAS viene effettuata "per tutti i piani e i programmi che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli ". Il successivo art.11 prevede che "la fase di valutazione è effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua approvazione o all'avvio della relativa procedura legislativa". 4.3. Con deliberazione della Giunta Regionale del 16 aprile 2008, n.383, la Regione Umbria ha approvato le "Procedure di Valutazione ambientale strategica (VAS) in ambito regionale" con l'allegato contenente le "Prime disposizioni applicative in materia di valutazione ambientale strategica di cui alla parte seconda del D.Lgs.1522006, come corretta ed integrata dal D.Lgs.42008" il cui punto 3.2. prevede che siano sottoposti a VAS i piani urbanistici, vale a dire il Piano Regolatore Generale (PRG) dei Comuni ed il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) delle Province. 4.4. Il Piano Casa Umbria (PCU) (artt.33-38) ha il dichiarato obiettivo di consentire "Interventi straordinari per il rilancio dell'economia e finalizzati alla riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti" (titolo del Capo II della legge in esame). La finalità indicata nell'art.33 è quella del "miglioramento della funzionalità degli spazi abitativi, produttivi e pretinenziali degli edifici esistenti, assicurando al contempo il conseguimento di più elevati livelli di sicurezza, di efficienza energetica e di qualità architettonica, in coerenza con i caratteri storici, paesaggistici, ambientali ed urbanistici delle zone ove tali edifici sono ubicati". E' quindi evidente che il Piano Casa Umbria doveva essere sottoposto a VAS, visto che gli aumenti di cubatura previsti in caso di ampliamento o di demolizione e ricostruzione andranno ad incidere "sulla pianificazione territoriale e sulla destinazione dei suoli" (art.6, D.Lgs. 15206). Né varrebbe sostenere che il Piano Casa Umbria non è un vero e proprio "piano o programma" come la norma prevede, in quanto, pur essendone demandata l'applicazione ai privati, ha il dichiarato scopo di piano o programma di rilancio dell'economia e di riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti, ed un tempo determinato entro il quale essere attuato. Al riguardo giova ricordare che in materia di VIA la Corte di Giustizia CE ha avuto modo di stabilire che "la discrezionalità concessa agli Stati membri dalla direttiva 85337Cee per la determinazione dei criteri atti a determinare se un progetto richieda o meno una valutazione di impatto ambientale, non può ledere l'obiettivo perseguito dalla direttiva stessa, ovvero la necessità che nessun progetto idoneo ad avere un notevole impatto sull'ambiente sfugga alla valutazione di impatto" . In sostanza la Regione Umbria non solo non ha effettuato sulla legge regionale l'analisi tecnico normativa (ATN) e quella di impatto della regolazione (AIR) di cui al precedente punto 2 che avrebbero consentito di comprendere l'incidenza della nuova legge sulla normativa esistente e le ricadute sulle imprese delle costruzioni e sull'organizzazione degli uffici comunali chiamati a gestire la nuova disciplina, ma non ha nemmeno effettuato la VAS per capire le ricadute ambientali del PCU. In assenza di dati regionali e di una qualsiasi valutazione, per meglio comprendere le dimensioni del PCU occorre ricordare ancora che il "Il Sole 24 Ore" indica in 153.149 le abitazioni interessate dagli ampliamenti e in 2.084 quelle interessate dalla ricostruzione integrale . Numeri importanti che rendono ancora più evidenti e gravi le carenze di istruttoria e di valutazione sull'incidenza ambientale del PCU. 5. (segue) Violazione dell'art.11 e dell'art.117, commi 1 e 5, Cost., in relazione alla direttiva 9243CEE (Direttiva habitat) ed alla direttiva 79409CEE (Direttiva uccelli). 5.1. La legge regionale non esclude dal PCU le zone della Rete Natura 2000 comprendenti i SIC e le ZPS. In Umbria la Rete Natura 2000 comprende 98 siti di importanza comunitaria (SIC) per complessivi 109.673,33 ettari e 7 zone di protezione speciale (ZPS) per complessivi 46.741,76 ettari . Il primo "considerando" della Direttiva 9243CEE (Direttiva habitat), è che "la salvaguardia, la protezione e il miglioramento della qualità dell'ambiente, compresa la conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche, costituiscono un obiettivo essenziale di interesse generale perseguito dalla Comunità conformemente all'art.130 R del trattato". L'art.2 della stessa direttiva precisa e ribadisce che lo "scopo della presente direttiva è contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato." L'art.6, comma 3, della direttiva 9243CEE recita che "qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell'opinione pubblica". 5.2. L'inclusione delle zone comprese nella Rete Natura 2000 tra quelle interessate dal PCU contrasta con le citate direttive comunitarie nella parte in cui è prevista la valutazione di incidenza ambientale per i piani e progetti che possono avere un'incidenza sulle indicate zone sottoposte a tutela. 6. Violazione degli artt.2, 3 e 42 Cost., nonché della Convenzione europea sul paesaggio. 6.1. L'art. 42 Cost. dispone che "la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti alla scopo di assicurare la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale". 6.2. La Convenzione europea del paesaggio sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000 , che si applica a tutto il territorio e riguarda gli spazi naturali, urbani e periurbani, concerne sia i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, sia i paesaggi della vita quotidiana, sia i paesaggi degradati (art.2) e prevede che "per attuare le politiche del paesaggio, ogni Parte si impegna ad attivare gli strumenti di intervento volti alla salvaguardia, alla gestione eo alla pianificazione dei paesaggi" (art.6). 6.3. La pianificazione urbanistica è lo strumento con il quale si prevedono limiti alla proprietà per assicurare la funzione sociale della stessa ed il bene pubblico dell'uso equilibrato di un bene esauribile come il territorio. Al fine di assicurare l'uso equilibrato del territorio, il testo unico in materia edilizia considera indispensabile la pianificazione urbanistica comunale, tanto che in mancanza di piano urbanistico, consente solo modestissime attività edilizie: interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo sugli immobili esistenti (senza creazione di nuovi volumi e superfici) e nuova edificazione solo fuori dal perimetro dei centri abitati, nel limite della densità massima fondiaria di 0,003 metri cubi per metro quadro (art.9, d.P.R. n.38001) . L'urbanistica è la funzione ordinatrice degli usi e delle trasformazioni del suolo, ai fini delle reciproche compatibilità (Corte cost., 1511986). Questa funzione non può essere assolta soltanto mediante provvedimenti puntuali di consenso all'edificazione (e di espropriazione per la realizzazione delle opere pubbliche complementari all'edificazione privata), ma richiede inderogabilmente la previa pianificazione, alla dimensione minima dell'intero Comune. Solo la pianificazione consente la valutazione delle compatibilità, delle incompatibilità, delle complementarietà nell'utilizzazione di porzioni contigue di territorio, in una visione sistematica, coordinata, interrelata dei problemi, e con la considerazione delle possibili alternative per l'armonizzazione delle soluzioni. I provvedimenti di consenso all'edificazione possono essere solo strumenti di controllo del rispetto della pianificazione e di attuazione della pianificazione per aspetti esecutivi . 6.4. Con i citati artt.33-38 si è invece attribuita ai privati la scelta di ampliare o riconvertire l'abitazione, in deroga alla pianificazione urbanistica comunale, con una profonda modificazione nei rapporti tra bene pubblico e interessi privati, tra poteri di governo della società e sfera di autodeterminazione garantita ai proprietari degli immobili esistenti. Il testo unico sull'ordinamento degli enti locali attribuisce al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, con particolare riferimento al settore organico dell'assetto ed utilizzazione del territorio (art.13, D.Lgs 26700). Ma la legge in esame comporta che gli interventi su singole unità immobiliari e quelli di rinnovamento del patrimonio edilizio esistente diventino oggetto di una deroga ope legis alla pianificazione urbanistica locale, sia pure nei limiti di incremento volumetrico o di superficie ammessi, deroga alla quale il Comune non può opporsi, neanche motivatamente (se non, entro i primi 60 giorni, per escludere o limitare l'applicazione della legge). Inoltre, la natura pubblica della pianificazione territoriale risponde all'esigenza di garantire che siano effettivamente goduti i diritti e le libertà fondamentali dei cittadini ed il principio di uguaglianza (artt.2 e 3 Cost.). E' inoltre evidente che il territorio è un bene limitato e l'aumento incontrollato degli ampliamenti è contrario al principio di solidarietà tra generazioni e all'obiettivo di un ambiente urbano sostenibile, così come evidente è la violazione del principio di partecipazione pubblica alle scelte di pianificazione urbanistica (art.9, L.115042). 7. Violazione dell'art.117, comma 3, Cost., nonché dell'art.1, L.n.1312003 e degli artt.12 e 22 del D.P.R. 38001 e del D.M. 144468. 7.1. L'art.117, comma 3, Cost. stabilisce che il "governo del territorio" è materia di legislazione concorrente di Stato e Regioni. L'art.1, comma 3, della L.n.13103 prevede che "nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell'ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti". Quindi per legiferare in materia di governo del territorio, le Regioni devono fare riferimento ai principi fondamentali "espressamente determinati dallo Stato" o desumibili da leggi statali. 7.2. Come detto, il Capo II del Titolo II della legge in esame (artt.33-38), disciplina gli "Interventi straordinari per il rilancio dell'economia finalizzati alla riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti" consentendo ai privati di ampliare gli edifici esistenti, residenziali o a destinazione produttiva. L'Intesa sul Piano Casa è un atto amministrativo e non ha valore di legge: non a caso nella stessa Intesa è previsto un decreto-legge del Governo. 7.3. I principi fondamentali statali sull'edilizia sono contenuti nel D.P.R.3802001 recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia" . La Corte costituzionale ha precisato in proposito che "in riferimento alla disciplina del condono edilizio solo alcuni limitati contenuti di principio di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla disponibilità dei legislatori regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art.117 Cost. (ad esempio certamente la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art.32, il limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili)" . Con la conseguenza che il Piano Casa (che nella prima versione governativa è stato definito dalla Presidente della Giunta regionale della Regione Umbria un "condono preventivo" ) risulta viziato nella parte in cui, in assenza del decreto-legge statale, determina i titoli abilitativi edilizi per l'ampliamento o recupero, il termine di diciotto mesi entro il quale realizzare le opere e l'entità di incremento della cubatura (SUC). 7.4. In particolare, risulta evidente il contrasto dei titoli abilitativi previsti nella legge in esame con quelli di cui al citato D.P.R.3802001. Con riferimento alla denuncia di inizio attività, l'art.22 del D.Lgs.38001 prevede che sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente e le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie. Per il permesso di costruire l'art.12 dello stesso D.Lgs.38001 stabilisce che è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente. Pertanto, sussiste un contrasto tra la legge regionale che prevede che i titoli edilizi previsti nella stessa legge "prevalgono sugli strumenti urbanistici" (art.38, comma 4), ed il principio fondamentale dettato dal D.P.R.38001 che stabilisce che il rilascio dei titoli edilizi sia subordinato alla conformità dei medesimi agli strumenti urbanistici . 7.5. Ulteriore contrasto sussiste, inoltre, con il Decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.1444, recante i "Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765", per violazione degli standard urbanistici ivi previsti in quanto l'aumento della superficie utile ammesso dalla legge regionale, determinerebbe un inevitabile aumento di carico urbanistico. 7.6. In sostanza, gli artt.33-38 non solo non hanno una legge (o decreto-legge) statale cui la Regione Umbria poteva ancorare le sue previsioni, ma risultano in contrasto con l'art.42 Cost., con il D.P.R.38001 e con il D.M.144468. 8. Violazione dell'art. 9 Cost., nonché dell'art.145 del D.Lgs.4204 e del PTCP Perugia. 8.1. L'art.33, comma 2, della legge regionale reca l'elenco della zone nelle quali gli interventi sono esclusi, tra queste non sono indicate le zone sottoposte a vincolo paesaggistico, come conferma il successivo art.37, comma 1 ("fatto salvo quanto stabilito dal d.lgs.422004 in materia di vincolo paesaggistico, tutti gli interventi di ampliamento di cui agli artt.34, 35 e 36 sono subordinati .", il che significa che gli interventi non sono vietati, ma solo subordinati al previo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica). Tale previsione però si pone in contrasto con l'Intesa (eo del D.Lgs.4204, nonché dell'art.9 e 117 Cost. per le competenze statali in materia di tutela paesaggistica), nella parte in cui prevede l'esclusione o la limitazione degli interventi nelle aree di pregio paesaggistico. 8.2. Inoltre, l'art.38, comma 4, della legge regionale dispone che " le disposizioni del presente Capo prevalgono sugli strumenti urbanistici", mentre la stessa legge regionale nulla dice rispetto agli strumenti paesaggistici ed in particolare al PTCP. L'art.12 della legge regione Umbria n.2895 prevede che "il Piano territoriale di coordinamento provinciale (P.T.C.P.) è lo strumento della pianificazione territoriale ed ambientale della Provincia e costituisce il quadro di riferimento per la programmazione economica provinciale e per la pianificazione di settore. Il P.T.C.P. ha valore di piano paesaggistico ai sensi della legge 8 agosto 1985, n. 431 negli ambiti a tal fine individuati. Il PTCP ha anche valore ed effetto di piano di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del suolo, nonché della tutela delle bellezze naturali". L'art.145 del D.Lgs.n.4204 (che ha sostituito il D.Lgs. 49099) dispone che "le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, . Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore". L'art.131, comma 6, del D.Lgs.4204 stabilisce che "lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonche' tutti i soggetti che, nell'esercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale, informano la loro attivita' ai principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche e di realizzazione di nuovi valori paesaggistici integrati e coerenti, rispondenti a criteri di qualita' e sostenibilita'", mentre l'art.155, comma 2-bis, dello stesso decreto legislativo dispone che "tutti gli atti di pianificazione urbanistica o territoriale si conformano ai principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche dei vari contesti". Con riferimento al rapporto tra l'interesse pubblico statale della tutela del paesaggio e quello regionale del governo del territorio e della valorizzazione del beni culturali e ambientali, la Corte costituzionale ha precisato in modo chiaro che, "la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali" . Pertanto, il Piano Casa Umbria si pone in contrasto con l'art. 9 Cost. e con l'art.145 del Lgs.n.4204 per non aver escluso dall'applicazione del medesimo le zone tutelate nel PTCP, con particolare riferimento all'art.38 (zone vincolate ai sensi dell'art.139 del D.Lgs.49099, oggi art.134 del D.Lgs 4204) e all'art.39 (zone vincolate ai sensi dell'art.146 del D.Lgs. 49099, oggi art.142 del D.Lgs.4204). 8.3. Allo stesso modo, l'art.54 della legge regionale in esame che prevede l'abbattimento degli olivi anche "per la realizzazione di edifici", risulta in contrasto con il ricordato PTCP che invece tutela "l'immagine dell'Umbria" (art.27) in quanto "la coltura dell'olivo è carattere peculiare e distintivo delle aree così individuate e rappresenta un valore paesaggistico che travalica l'ambito comunale costituendo uno dei tipici paesaggi a scala regionale" (art.32, Sistema paesaggistico collinare). 8.4. Inoltre, nella legge regionale, il Piano paesaggistico regionale (di seguito: PPR) è inserito nel Titolo I intitolato "Norme per il governo del territorio", Capo I "Il governo del territorio", Sezione II, dopo la sezione dedicata al Piano urbanistico strategico territoriale (di seguito: PUST). L'art.6, comma 4, stabilisce che "il PUST ed il PPR formano il quadro sistematico di governo del territorio", con una equiparazione tra i due piani e facendo rientrare il PPR nel "governo del territorio". 8.5. L'inserimento del PPR nella parte dedicata al governo del territorio e la sua sostanziale subordinazione al PUST (o, comunque, l'ambiguità del rapporto tra i due strumenti) risultano in contrasto con l'art.9 Cost. e con l'art.145 del D.Lgs.n.4204. 9. Violazione degli artt.117 e 118 Cost.- 9.1. Il principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost., attribuisce ai Comuni funzioni amministrative proprie "salvo che per assicurarne l'esercizio unitario siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato". La Carta fondamentale pone nei Comuni il fulcro dell'azione amministrativa, quale livello di governo più vicino ai cittadini: in sostanza, solo nel caso in cui il Comune non sia in grado di risolvere il problema interviene la Provincia, e quindi, per "risalita", la Regione, lo Stato centrale e, infine, l'Unione europea, in base anche ai criteri di differenziazione ed adeguatezza. Come stabilito dalla Corte costituzionale "nel nuovo art.118 Cost. per la prima volta si è stabilito che, in virtù del principio di sussidiarietà garantito in una disposizione costituzionale, i Comuni sono normalmente titolari delle funzioni di gestione amministrativa, riconoscendosi inoltre che "i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie". A sua volta, il quarto comma del nuovo art.119 Cost. per la prima volta afferma che le normali entrate dei Comuni devono consentire di "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite"" . In tale quadro, la disciplina introdotta con gli artt. 33-38 sovverte il corretto funzionamento della sussidiarietà verticale, giacché la Regione invade il campo delle attribuzioni comunali in materia di Governo del territorio riservato ai Comuni, con lesione del ruolo istituzionale che la Costituzione garantisce a quest'ultimi. In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà da un lato, e la spettanza al comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale dall'altro, orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del comune non può essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in una sede sovraordinata. Gli strumenti urbanistici, ed in particolare i Piani regolatori, sarebbero svuotati della loro funzione, in contrasto con il principio costituzionale dell'autonomia degli enti territoriali, nonché con il criterio generale di riparto delle competenze in materia urbanistica delineato dalla normativa statale. Il profilo di illegittimità costituzionale appena riportato non è superato dall'art.33, comma 3, che pur riconosce ai comuni la possibilità di escludere o limitare l'applicazione delle norme in esame, in quanto concede agli stessi comuni un termine perentorio di sessanta giorni entro il quale esercitare la suddetta facoltà. Con riferimento alla legge sul condono edilizio ed al rapporto con le Regioni, la Corte costituzionale ha stabilito che "appare del tutto incongrua, rispetto alla complessità delle scelte spettanti alle autonomie regionali, la determinazione di un termine perentorio di sessanta giorni entro il quale le Regioni dovrebbero esercitare il loro potere normativo; da ciò la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'inciso "entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto" . 9.2. L'art.118 Cost. stabilisce che anche le Province sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. L'art.20 del D.Lgs.26700 stabilisce che "la provincia, inoltre, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio". Il già citato art.12 della legge regione Umbria n.2895 prevede la competenza della Provincia sul PTCP. La violazione del principio di sussidiarietà è quindi rinvenibile sia nell'invasione regionale della funzione provinciale di pianificazione urbanistica in senso stretto, sia in quella paesaggistica riconducibile, per altro, a competenze legislative statali e non regionali (cfr.: art.117 Cost. in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio). Visto inoltre che: "la disciplina nazionale in contrasto con quella comunitaria, in virtù del principio di primauté del diritto comunitario, deve essere disapplicata" ; "al pari del giudice nazionale, l' amministrazione, anche comunale, è tenuta a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi" al diritto comunitario ; "le sentenze della Corte di giustizia CE, quale interprete qualificato del diritto comunitario, di cui definisce autoritativamente il significato a norma dell'art. 164 del Trattato CE, hanno efficacia vincolante, anche "ultra partes", nei procedimenti dinanzi alle autorità, giurisdizionali o amministrative, dei singoli Stati membri" ; "i comuni, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, possono escludere, con delibera del consiglio comunale, l'applicabilità delle norme di cui agli articoli 34, 35 e 36 o stabilire limiti inferiori di ampliamento per specifici immobili o zone del proprio territorio, in ragione delle caratteristiche paesaggistiche e ambientali, nonché del grado di saturazione edilizia esistente" ; tutto ciò premesso, visto e considerato, chiede alla Commissione Europea di promuovere la procedura di infrazione per violazione del principio di integrazione e sviluppo sostenibile eo della Direttiva VAS eo della Direttiva Habitat e della Direttiva Uccelli eo della Convezione europea sul paesaggio; alla Presidenza del Consiglio dei Ministri: di esercitare il potere sostitutivo ex artt.117, comma 5, e 120, comma 2, Cost., nonché art.8 L.13103 e L.1105, nei confronti della Regione Umbria, per porre rimedio alle citate violazioni del diritto comunitario; di promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale ex art.127 Cost.; ai Sindaci dei Comuni della Regione Umbria: di approvare, entro i sessanta giorni previsti dall'art.33, comma 3, della legge regionale, la delibera del Consiglio comunale di non applicabilità delle norme di cui agli articoli 34, 35 e 36, o, in via subordinata, di stabilire limiti inferiori di ampliamento per specifici immobili o zone del proprio territorio, in ragione delle caratteristiche paesaggistiche e ambientali, nonché del grado di saturazione edilizia esistente, con particolare riferimento alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico o a quelle inserite nella Rete Natura 2000, nel rispetto del PTCP; in via subordinata, di disapplicare, in tutto o in parte, il Capo II del Titolo II della legge regionale n.1309, recante "Interventi straordinari per il rilancio dell'economia e finalizzati alla riqualificazione architettonica, strutturale ed ambientale degli edifici esistenti" (artt.33-38), per violazione del principio di integrazione e sviluppo sostenibile eo della Direttiva VAS eo della Direttiva Habitat e della Direttiva Uccelli eo della Convenzione europea sul paesaggio. Perugia, 30 luglio 2009 F.to Avv.Urbano Barelli, Vicepresidente del Consiglio regionale umbro di Italia Nostra onlus