Le norme inserite nella legge sul federalismo fiscale pongono problemi di sovrapposizione di poteri Concertazione necessaria per sciogliere il nodo delle competenze Superata la fase più immediatamente legata alle esigenze del messaggio politico dettato dalla novità legislativa, tutti gli attori politici e istituzionali interessati potranno, credo, convenire sulla considerazione che la disciplina dedicata dalla legge a Roma capitale (art. 24 legge 5 maggio 2009, n. 42) meriti qualche approfondimento, e anche una discussione pubblica, con un duplice scopo: da un lato, comprenderne significato e portata, e dunque mettere a fuoco i problemi che la disciplina in questione pone, e dall'altro lato impostare dibattito politico e procedure istituzionali in modo da approdare a risultati concreti, utili, e il più possibile condivisi. Preciso subito che considero un indubbio merito di chi l'ha voluto e sostenuto, l'aver inserito la disciplina su Roma (e sulla «città metropolitana», si veda l'art. 23), definita dalla stessa legge transitoria, nel testo normativo dedicato all'avvio del processo di attuazione del federalismo fiscale: del resto questa limitatissima contestualità è ciò che, almeno allo stato attuale, rimane, seppure in modo anomalo, della esigenza, che il movimento delle autonomie aveva rappresentato a parlamento e governo, di un processo di riforma che investisse parallelamente aspetti finanziari, funzioni amministrative, e assetti ordinamentali. Sul piano sostanziale, la legge attribuisce a Roma capitale, «oltre a quelle attualmente spettanti al comune di Roma» una serie di «funzioni amministrative» (elencate al comma 3 dell'art. 24), il cui esercizio sarà (comma 4) «disciplinato con regolamenti adottati dal consiglio comunale nel rispetto della Costituzione, dei vincoli comunitari e internazionali, della legislazione statale e di quella regionale in conformità al principio di funzionalità rispetto alle speciali attribuzioni di Roma capitale». Si noti, dunque, che la legge richiede uno specifico nesso, che la norma riconduce al «principio di funzionalità», e dunque ad obiettivi di razionalità ed efficacia, tra l'esercizio delle funzioni amministrative attribuite a Roma capitale, ed in prima istanza al Comune di Roma, e le speciali attribuzioni derivanti (lo spiega il precedente comma 2) dalla circostanza di essere «sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze degli stati esteri» presso l'Italia, il Vaticano, le istituzioni internazionali con sede in Roma (Fao ed altre). Ora, se si esamina l'elenco delle funzioni attribuite, pare di poter osservare che, semplificando, ve ne sono di due tipi. Quelle per il cui esercizio il comune aveva già sostanzialmente, beninteso nei limiti stabiliti dalla legislazione previgente, potestà piena: così pare possa dirsi delle funzioni di cui alla lettera d) («edilizia pubblica e privata»), ed alla lettera e) («organizzazione e funzionamento dei servizi urbani, con particolare riferimento al trasporto pubblico e alla mobilità»). Le altre, e cioè quelle di cui alla lettera a) («concorso alla valorizzazione dei beni storici, artistici, ambientali e fluviali»), b) («sviluppo economico e sociale con particolare riferimento al settore produttivo e turistico»), c) («sviluppo urbano e pianificazione territoriale»), ed f) («protezione civile, in collaborazione con la presidenza del consiglio dei ministri e la regione Lazio»), hanno una comune caratteristica, che va tenuta nella dovuta evidenza: esse riguardano tutte materie di competenza legislativa concorrente tra stato e regioni ai sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione. In particolare, esse appaiono ricadere, in tutto o in parte, rispettivamente nella sfera della «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali», del «sostegno all'innovazione per i settori produttivi», del «governo del territorio», della «protezione civile». Le conseguenze dell'osservazione, sul piano giuridico-istituzionale, sono evidenti, e riguardano il possibile configurarsi di contrasti con i principi dettati dalla Costituzione in materia di competenza concorrente fra stato e regioni, la cui portata e rilevanza la stessa Corte costituzionale non ha mancato di sottolineare ripetutamente. Per non dire, poi, dei possibili contrasti con il principio della competenza generale esclusiva prevista dal comma 4 dello stesso articolo 117. Va riconosciuto, però, che il legislatore delle norme su Roma capitale sembra aver avuto sufficiente consapevolezza del potenziale conflitto che da una non meditata attuazione della legge potrebbe sorgere: ne sono segno inequivocabile l'aver rimesso ad un successivo decreto legislativo non solo la «specificazione delle funzioni» delle quali si è sinteticamente detto (tutte, di entrambe le tipologie che ho più sopra delineato: si veda il comma 5), ma anche la definizione di sedi e modalità per assicurare «i raccordi istituzionali, il coordinamento e la collaborazione di Roma capitale con lo stato, la regione Lazio e la provincia di Roma» (comma 6). Appropriato è, infatti, il riferimento alla provincia di Roma, che dovrà essere sentita, al pari della regione Lazio, prima della emanazione del decreto legislativo attuativo. Non può sfuggire, infatti, che più d'una tra le funzioni amministrative attribuite (per ora) al comune e più sopra ricordate, interferiscono potenzialmente su potestà affidate dalla legge alla provincia, taluna tra le quali senza dubbio da ricomprendere tra quelle fondamentali. Per esempio, va segnalato come problema non certo marginale che, in materia di pianificazione territoriale e di sviluppo urbano (lettera c) del comma 3) esiste, in ordine ai futuri strumenti urbanistici comunali, potenziale contrasto con le funzioni affidate alla provincia di Roma dalla legge regionale (n. 3899 e s.m.i.) a valle del procedimento, oggi in una fase assai avanzata, preordinato alla adozione ed approvazione del Piano territoriale provinciale generale. Più in generale, la nuova normativa sembra lasciare più di un'incertezza sulla connessione tra l'istituzione di Roma capitale e quella di Roma città metropolitana, seppure essa non esclude formalmente neppure la possibile identità dell'una con l'altra: certo è, però, che più di un dubbio sul reale intento del legislatore, ma soprattutto sulla prospettiva che si è di fatto aperta circa la sua attuazione, pare legittimo. Una considerazione obbligata: la mappa della normativa riconduce a un'immagine non nuova nella nostra storia istituzionale: si tratta di una normativa 'ponte'. Sta agli ingegneri progettisti e alla capacità e all'equilibrio degli esecutori dei lavori, la dimostrazione che il ponte possa giungere all'altra sponda, e non rimanga realizzato a metà e sospeso nel vuoto. Il metodo da seguire è obbligato: dialogo, concertazione. L'obiettivo, che tutti i protagonisti sono responsabilmente vincolati ad anteporre a male intese tutele di ruoli, è un sistema istituzionale efficace. Opera difficile ma non impossibile: si può fare. Avvocato consulente Legautonomie