Storia della tutela del patrimonio europeo dal Trattato di Roma a quello di Maastricht Il Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Economica Europea (Cee), non ha previsto clausole specifiche riguardanti il settore della cultura in genere e dei beni culturali in particolare. Con la progressiva crescita della Cee verso l'integrazione europea è cresciuta l'attenzione non solo verso la tutela dei beni culturali nazionali, ma anche la prospettiva comunitaria si amplia verso la tutela di un patrimonio culturale europeo. Nella Convenzione per la protezione del patrimonio archeologico, firmata a Londra il 6 maggio 1969, nel preambolo si legge: "Riconoscendo che la responsabilità morale della protezione del patrimonio archeologico europeo, prima fonte della storia d'Europa, seriamente minacciato di distruzione, pur rientrando in primo luogo tra i doveri dello Stato interessato, incombe comunque nell'insieme degli Stati europei". In questa Convenzione si riconosce l'esistenza di un patrimonio archeologico europeo la cui tutela, in via sussidiaria, spetta non solo allo Stato ove è collocato il sito archeologico, ma all'intera comunità degli Stati europei. Nell'art. 7 della stessa Convenzione si afferma che occorre applicare il principio di cooperazione per la protezione dei beni culturali europei nel senso di una maggiore conservazione e valorizzazione dei beni culturali, espressione della civiltà europea: in tal senso si esprime, altresì, la Risoluzione del Parlamento europeo del 13 maggio 1974 e dell'8 marzo 1976. Anche nella Convenzione dell'Aja del 1954, per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, si evidenzia il valore universale dei beni culturali che non sono solo appannaggio dello Stato detentore, ma patrimonio dell'umanità intera. Il vincitore da sempre ha cercato di spogliare il vinto delle cose d'arte, privandolo dei suoi valori ideali. A questo si è cercato di porre riparo al termine delle ostilità con la restituzione dei beni allo Stato defraudato. Nella Convenzione dell'Aja del 1899 si enumera l'obbligo dei belligeranti di adottare tutte le misure necessarie a salvare gli edifici d'arte e di scienze, sempre che non siano adibiti a scopi militari. Anche nell'ambito dell'Onu si è sviluppata l'idea di cooperazione internazionale per la protezione dei beni culturali. L'Unesco stesso ha promosso, con la Convenzione del 1970, le misure da adottare per impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali considerando che alcuni beni del patrimonio culturale e naturale presentano un interesse eccezionale che richiede la loro conservazione, come parte del patrimonio mondiale di tutta l'umanità, l'Unesco, con la Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale, firmata a Parigi nel 1972, riconosce che i beni culturali sono uno degli elementi fondamentali della civilizzazione e della cultura dei popoli e che essi assumono il loro valore reale solo se conosciuti e tutelati con la loro storia ed il loro ambiente. Lo Stato ha il dovere di proteggere il patrimonio costituito dai beni culturali, perché ciò rappresenta il valore e l'identità di un popolo. Anche gli Stati europei con la Convenzione europea per la salvaguardia del patrimonio architettonico europeo, firmata a Granada il 3 ottobre 1985, hanno previsto un coordinamento europeo delle politiche di conservazione dei beni culturali onde tutelare il patrimonio architettonico europeo: infatti l'art. 17 della convenzione prevede che le parti si impegnino a promuovere la creazione architettonica, che costituisce il contributo della nostra epoca al patrimonio culturale europeo. La politica europea sui beni culturali è da intendere come tutela dei beni eo delle attività culturali che sono manifestazioni del patrimonio culturale europeo. L'attività di tutela non può essere esercitata solo dallo Stato, dai poteri pubblici locali, ma occorre coinvolgere anche i proprietari, i cittadini, le associazioni, le comunità locali e la stessa Comunità Economica Europea, ove la tutela dei singoli Stati non sia efficace. I Trattati Ceca ed Euratom non contemplavano alcun interesse per i beni e le attività culturali: questi si occupavano esclusivamente di sicurezza e protezione sanitaria. Lo stesso Trattato Cee del 1957, pur non parlando di beni culturali, nel preambolo assegnava agli Stati membri fondatori lo scopo essenziale di "migliorare in modo costante le condizioni di vita dei popoli". Un popolo non può crescere e migliorare la propria qualità della vita, se non tutela e valorizza il proprio patrimonio culturale. Il Trattato di Roma (1957) nasce per impegnare la Comunità Economica Europea (Cee) a promuovere un'espansione economica equilibrata; pertanto, non si pensava alla cultura come volano non solo per l'economia, ma anche per l'integrazione culturale del popolo europeo. Il Trattato di Roma fa uno sporadico riferimento alla protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale nell'art. 36, ove si parla di divieti e restrizioni nell'ambito della circolazione delle merci. Tutte le norme del Trattato di Roma del 1957, erano ancorate all'esigenza del buon funzionamento del mercato; solo negli anni '70 si avviano i primi piani di azione in materia ambientale, ove la protezione dell'ambiente (e quindi, anche i centri storici, i monumenti, ecc.) viene considerata come premessa e condizione per lo sviluppo economico e sociale. L'art. 130 R dell'Atto Unico Europeo, del 1986, riconosce esplicitamente la competenza comunitaria in materia ambientale. Il Trattato di Maastricht integra l'ambiente nella costruzione europea, facendo della tutela ambientale la misura ed il limite di "una crescita economica sostenibile e di uno sviluppo armonico ed equilibrato" (art. 2 Trattato di Maastricht). Con il Trattato di Maastricht (1992) incomincia a profilarsi un modo ed un riconoscimento più forte della cultura ed ai beni culturali europei. Nell'art. 3, la Comunità s'impegna a promuovere "un'istruzione ed una formazione di qualità ed al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri". L'Unione Europea si rende cosciente che senza una forte politica culturale non sarà possibile la solidarietà e l'integrazione tra i popoli europei. Nel preambolo del Trattato sull'Unione si afferma che occorre intensificare la solidarietà tra i popoli rispettandone la storia, la cultura e le tradizioni. Nell'art. 128 del Trattato di Maastricht si riconosce alla Comunità il compito di "contribuire al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando, nel contempo, il retaggio culturale comune". Con questa norma la Comunità mira a definire un proprio patrimonio culturale europeo cui attribuire una speciale tutela che si aggiunge a quella nazionale. "L'azione della Comunità è intesa a incoraggiare la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, ad integrare l'azione di questi ultimi nei seguenti settori: miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei; conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di competenza europea". I beni culturali sono da considerare una risorsa nazionale ed europea, la cui tutela è affidata agli Stati membri ed alla Comunità Economica Europea in applicazione del principio comunitario della sussidiarietà. Il principio di sussidiarietà viene introdotto nel diritto comunitario dall'art. 130R dell'Atto Unico Europeo (1986) proprio in materia ambientale ed è stato consacrato per la prima volta nel Trattato di Maastricht come principio generale di diritto comunitario e rappresenta, nell'attuale momento di integrazione europea, una questione centrale nel dibattito giuridico-istituzionale sul funzionamento della Comunità e sul suo avvenire. Quello che era l'obiettivo originario, cioè la creazione del mercato unico nei diversi settori economici, si è andato allargando fino ad approdare all'istituzione di una nuova entità, l'Unione Europea che rappresenta il più alto livello d'integrazione tra gli Stati membri; l'obiettivo è di creare un popolo di cittadini europei. Lo status di cittadino europeo implica una comunanza culturale europea omogenea, pur nel rispetto delle diversità culturali regionali. Le diversità culturali regionali vanno intese come ricchezza, pur riconoscendo all'Unione Europea (art. 150 del Trattato di Amsterdam) la competenza di tutela del patrimonio cultuale europeo. In seguito all'ampliamento degli obiettivi dell'Unione Europea si è determinato un ampliamento delle competenze della Comunità sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo, nel senso che viene attribuito alla Comunità una maggiore capacità di penetrare negli ordinamenti statali. Questa nuova veste della Comunità ha riaperto il non sanato contrasto tra le tendenze federaliste e quelle conservatrici della nazionalità. Nel tentativo di porre fine a tale contrasto, il Trattato di Maastricht ha adottato il principio di sussidiarietà, inserito nell'art. 3B del Trattato stesso "La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite, e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene secondo il principio della sussidiarietà soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni e degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello Comunitario. L'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato". La funzione del principio di sussidiarietà dovrebbe essere quella di risolvere il problema delle competenze comunitarie e di quelle nazionali, tuttavia la sua capacità di operare in tal senso suscita più di qualche dubbio. L'ambiguità del principio è tale che lo stesso viene invocato sia dai sostenitori di un più marcato intervento in senso centralistico, sia dai difensori di una maggiore autonomia statale. Inoltre le norme nulla dicono a proposito di chi debba esercitare il controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà, né dicono se tale controllo possa essere di carattere giurisdizionale. Focalizzando ora l'attenzione sul carattere testuale dell'art. 3B, possiamo rilevare come uno degli aspetti problematici, che caratterizzano tale disposizione, è costituito dalla determinazione dei settori non di esclusiva competenza comunitaria. Infatti per le competenze esclusive vige il monopolio d'intervento in capo agli organi comunitari, mentre il principio di sussidiarietà è riferito unicamente alle competenze ripartite. Ma nel Trattato manca, nel contempo, una definizione chiara ed univoca della ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri, si è preferito attribuire alla Comunità la legittimazione ad intervenire in tutti i settori od aspetti che possono collegarsi al conseguimento delle finalità assegnate dal Trattato (dunque tale metodo appare incompatibile con un elenco rigido di competenze). L'organo più idoneo a stabilire se una data materia rientra nell'ambito delle competenze elusive della Comunità sembra essere la Corte di Giustizia, dato che le competenze sono conferite dal Trattato, per cui in relazione ad esse si pone un problema di interpretazione delle norme, cioè una questione di indubbia natura giuridica. Una volta stabiliti i settori di non esclusiva competenza comunitaria, occorre verificare l'ammissibilità dell'intervento comunitario alla luce dei due criteri enunciati nell'art. 3B: insufficienza degli strumenti in possesso degli Stati membri ed azione comunitaria più efficace rispetto a quella intrapresa a livello nazionale. Quindi occorre, in primis, confrontare gli strumenti comunitari con quelli statali per valutare se un'azione rimessa all'iniziativa statale possa garantire risultati almeno sufficienti. Occorre, altresì, accertare che l'azione dell'Unione sia più efficace in termini di maggiori vantaggi. Ma ciò non basta: occorre anche dimostrare che tale azione sia essenziale per raggiungere quegli obiettivi data l'impossibilità di raggiungerli con la sola azione dello Stato membro. Ne deriva, quindi che la Comunità deve intervenire solo per sopperire all'incapacità statale, e che tale intervento deve essere escluso quando l'azione statale risulti sufficiente, anche qualora gli obiettivi dell'azione possono essere raggiunti in modo più efficace dalla Comunità. Da quanto detto, emerge chiaramente l'ambigua formulazione adottata nell'art. 3B, in quanto non sembra idonea a dissipare i dubbi sull'effettiva dimensione e operatività della sussidiarietà nell'architettura comunitaria. Essa, infatti, potrebbe divenire in futuro strumento utilizzabile dagli Stati membri più gelosi della propria sfera di sovranità, per contrastare l'espansione dei poteri comunitari (le due condizioni per l'intervento comunitario, insufficienza dell'azione statale e maggiore efficacia di quella comunitaria, sembrano voler relegare l'Unione ad un ruolo secondario). Di contro, però, parte della dottrina vede l'inserimento della sussidiarietà nell'ordinamento comunitario come un'accelerazione nel processo di creazione di una nuova realtà federale europea. Tra queste due concezioni se ne pone una intermedia, quella di coloro che individuano la vera novità dell'art. 3B nel fatto stesso di aver introdotto il principio di sussidiarietà tra quelli destinati in futuro ad ispirare le fasi di sviluppo del processo di integrazione europea. Lo sviluppo dell'Unione nei prossimi anni dipenderà, infatti, dall'applicazione ponderata del principio di sussidiarietà al fine di riuscire a realizzare un giusto equilibrio tra istanze nazionaliste ed ambizioni federaliste.