Con l'approvazione, da parte del consiglio dei ministri, del codice dei beni culturali e del paesaggio è stata portata a termine un'operazione di particolare complessità, sia perché essa riguarda lo straordinario patrimonio culturale del nostro paese, sia per la delicatezza del momento istituzionale che stiamo attraversando, determinata dalla riforma del titolo V della Costituzione. Si imponevano, quindi, cautela e prudenza nell'operare. Partendo dall'art. 9 della Costituzione, il codice, all'interno del genus «patrimonio culturale nazionale», ha inscritto due species di beni culturali: i beni culturali in senso stretto (cose d'interesse storico, artistico, archeologico ecc.) e l'altra specie di beni culturali, in senso più ampio, che è costituita dai paesaggi italiani, la cui profonda connotazione di culturalità, derivante anche dalla forte antropizzazione e stratificazione storica del nostro territorio, costituisce forse un unicum nell'esperienza europea e mondiale, tale da meritare tutto il rilievo e la protezione dovuti. Si diceva del nuovo titolo V della Costituzione. La scelta costituzionale ha indubbiamente prodotto una frattura tra l'attività di tutela e quella di valorizzazione che, dal punto dì vista scientifico, non appare giustificata e, dal punto di vista amministrativo, crea non pochi problemi; ma soprattutto essa ha, in una certa misura, amputato la stessa funzione di tutela, sottraendole quell'insieme di attività che della tutela stessa rappresentano lo sbocco necessario: si individua, si protegge e si conserva il bene culturale affinché possa essere offerto alla conoscenza e al godimento collettivi. Il codice, quindi, si è dovuto assumere l'arduo compito di ricomporre la materia sulla base dei nuovi assetti costituzionali. È Stata ricercata una soluzione equilibrata riaffermando la titolarità dello stato nell'esercizio della funzione di tutela al fine di assicurare sull'intero territorio nazionale un'azione rispondente a una logica unitaria di intervento, e non creare, in un settore così delicato, frammentazioni e disparità. Tuttavia si sono preservati i margini di cooperazione già esistenti a favore di regioni ed enti locali nell'esercizio dei compiti di tutela, in materia di beni librari e di paesaggio e si è prevista, in omaggio all'art. 118 Cost. la possibilità del ricorso ad accordi bilaterali per l'affidamento, caso per caso, ai predetti soggetti di ulteriori funzioni in materia. Sempre nello spirito di una soppesata attuazione del nuovo dettato costituzionale si è distinta concettualmente la fruizione dalla valorizzazione propriamente detta, privilegiando, nell'esercizio di entrambe le funzioni, il modello convenzionale: stato, regioni ed enti locali agiscono sulla base di programmi concordati, con l'obiettivo di costituire un sistema integrato di fruizione e valorizzazione. Correlativamente sono state meglio definite anche le nozioni di «tutela» e di «valorizzazione», dando loro un contenuto chiaro e rigoroso e precisando in modo univoco il necessario rapporto di subordinazione che lega la valorizzazione alla tutela, così da rendere la seconda parametro e limite per l'esercizio della prima. Quanto alla valorizzazione dei beni culturali, la relativa disciplina si è resa necessaria, come detto, per dare attuazione alla Costituzione. Essa contiene i principi fondamentali che presiedono all'esercizio della potestà legislativa regionale primaria e secondaria. Il codice raccoglie, poi, nella parte terza, le disposizioni inerenti la tutela e la valorizzazione dei beni paesaggistici. È stato introdotto il principio della cooperazione ira le amministrazioni pubbliche nel definire gli indirizzi e i criteri che attengono alle attività fondamentali rivolte al paesaggio ed è stata anche indicata la prospettiva dello sviluppo sostenibile, quale elemento che, ferma restando la priorità dell'obbligo della salvaguardia e della reintegrazione del paesaggio, può concorrere con essi al raggiungimento degli obiettivi di tutela del territorio. La protezione e valorizzazione del paesaggio vengono anzitutto assicurate mediante un'adeguata pianificazione. Rispetto alla pianificazione, i vincoli paesaggistici, che il codice mantiene, assumono la funzione di anticipare le forme di tutela pia opportune per singole aree o complessi immobiliari, e comunque costituiscono il presupposto imprescindibile di cui la disciplina territoriale dovrà tener conto. L'attività pianifìcatoria viene estesa a tutto il territorio regionale. È questo un altro aspetto innovativo rispetto al Testo unico del 1999, che sanciva l'obbligo di pianificare le sole aree vincolate per legge e la facoltà di pianificare quelle vincolate con provvedimenti amministrativi. Viene previsto che il piano ripartisca il territorio regionale per ambiti omogenei e al piano paesaggistico, in considerazione della diversità e dell'efficacia delle previsioni, è stato attribuito un contenuto conoscitivo, prescrittivo e propositivo. Una notevole novità è costituita dalla previsione che tra le singole regioni e il ministero vengano stipulati accordi per l'elaborazione d'intesa dei piani paesaggistici. La centralità attribuita allo strumento degli accordi, ai fini dell'adeguamento dei piani esistenti e comunque dell'elaborazione dei nuovi, mira a superare i conflitti del passato e a rendere finalmente possibile l'attuazione di quella leale e proficua cooperazione fra stato e regioni nella tutela del paesaggio, costantemente richiamata dalla Corte costituzionale. Il codice opera, poi, una modifica sostanziale della disciplina del controllo sulle autorizzazioni paesaggistiche, oggi soggette all'annullamento ministeriale (per soli motivi di legittimità) previsto dal Testo unico. Tale procedimento, infatti, viene mantenuto in vigore soltanto in via transitoria, nelle more dell'adeguamento dei piani paesaggistici. Le motivazioni di tale scelta sono anzitutto legate ai limiti manifestati dal vigente istituto nei 18 anni di sua applicazione perché il controllo ministeriale è solo di legittimità e non di merito, interviene solo dopo il rilascio dell'autorizzazione e determina, infine, un notevole contenzioso che vede il ministero, purtroppo, spesso soccombente. In definitiva, in materia paesaggistica è stata operata una vera rivoluzione copernicana, nella direzione del superamento della impasse amministrativa dovuta al continuo conflitto con le istanze regionali e locali di pianificazione del territorio, al fine di pervenire a una pianificazione e gestione del paesaggio maturata nell'accordo con le realtà territoriali, ma pur sempre capace di salvaguardare prioritariamente gli straordinari caratteri culturali dei paesaggi italiani come patrimonio identitario dell'intera collettività nazionale.