Associazione Italiana Biblioteche AIB Associazione "Ranuccio Bianchi Bandinelli" ASSOTECNICI Associazione Italiana per le Scienze Etno-Antropologiche AISEA Società Italiana per la Museografia e i Beni Demoetnoantropologici - SIMBDEA Osservazioni e proposte di modifica allo schema di Regolamento di organizzazione del MiBAC (testo del 12.06.2007) Roma, 2 ottobre 2007 Il testo è stato predisposto dall'AIB, Associazione Bianchi Bandinelli, Assotecnici, AISEA, SIMBDEA in occasione dell'audizione VII Commissione Permanente Cultura e Istruzione del Senato (2 ottobre 2007). Dalla lettura dello schema di Regolamento appare evidente l'intenzione di limitare la "riforma" ad un mero riordino dell'esistente, mentre non emerge un disegno politico e culturale di reale cambiamento e di riorganizzazione funzionale del Ministero per i beni e le attività culturali. Allo stato attuale non sono state tenute nel debito conto né le analisi e le proposte del Consiglio Superiore per i Beni culturali e il Paesaggio, né quelle delle Organizzazioni sindacali, né quelle provenienti dalle Associazioni per la tutela del Patrimonio culturale e dalle Associazioni professionali di settore, che si sperava invece potessero contribuire positivamente a questo ennesimo processo di riordino. In particolare, le Associazioni si richiamano a quanto già segnalato nel documento del 28 marzo 2007 (Ministero per i beni e le attività culturali: quale futuro?), inviato allora agli organi politici ed amministrativi del MiBAC ed ai Presidenti delle Commissioni parlamentari Cultura e Istruzione della Camera e del Senato, i cui principi appaiono tuttora validi (il testo viene qui allegato). Le Associazioni ritengono necessario pertanto evidenziare ancora una volta gli aspetti critici più rilevanti del testo regolamentare, sui quali le Commissioni parlamentari possano intervenire con pareri, proposte e raccomandazioni al Governo. 1. CAPO I. Amministrazione Centrale. Uffici e funzioni di livello dirigenziale generale In primo luogo è necessario riaffermare chiaramente l'esigenza di una struttura burocratica più leggera sia a livello centrale che regionale, adeguata alle funzioni e ai compiti primari del Ministero: tutela, conoscenza e valorizzazione dei beni culturali, attività che possono essere svolte solo dagli istituti e dalle figure tecnico- scientifiche. Appare dunque ancora eccessiva la dotazione organica dei direttori generali, ben 37 (come si evince dalla relazione illustrativa dello schema di Regolamento), il cui numero è squilibrato a scapito dei dirigenti tecnico-scientifici di seconda fascia, già insufficienti, ma di cui è prevista l'ulteriore diminuzione. A) E' auspicabile un'ulteriore riduzione delle Direzioni generali di natura burocraticoamministrativa al centro, salvaguardando al contrario quelle con compiti di indirizzo per i diversi e specifici settori dei beni culturali, considerato che il Segretariato generale dovrà assolvere invece alle funzioni di coordinamento dell'intera gestione. Potrebbero quindi essere accorpate, come era precedentemente, la Direzione Generale per il bilancio e la programmazione economica e la Direzione Generale per l'organizzazione, l'innovazione, la formazione, la qualificazione professionale ( Capo I, art. 4 e 5), secondo quanto indicato anche nel parere del Consiglio di Stato (27 agosto 2007) Al contrario, è assolutamente da respingere la soppressione - l'unica prevista -, della Direzione Generale per il patrimonio storico-artistico ed etno-antropologico, che verrebbe accorpata e riassorbita nella Direzione Generale per i beni architettonici. La tutela dell'immenso patrimonio artistico nazionale (si pensi alle migliaia di musei, agli arredi delle oltre centomila chiese, ecc.) richiede competenze professionali specifiche e autonomia metodologica, come del resto la salvaguardia del non meno ingente patrimonio demoetnoantropologico, oggi al centro dell'attenzione mondiale a seguito delle Convenzioni per la salvaguardia delle diversità culturali e dei patrimoni immateriali dell'UNESCO, ratificate proprio quest'anno anche dall'Italia (l'ultima, il 12 settembre 2007). Per il patrimonio demoetnoantropologico si dovrebbe quanto meno istituire un Comitato tecnico-scientifico dedicato, attualmente non previsto al CAPO II, art. 14 tra gli Organi Consultivi Centrali. Desta grave preoccupazione e allarme, per le nefaste conseguenze che potrà comportare ai fini di un'efficace azione di tutela, anche il trasferimento delle competenze in materia di Paesaggio dalla Direzione Generale per i beni architettonici a quella per l'Architettura e l'arte contemporanea. L'allarme è generato dalla radicale diversità, nei fini e nei metodi, tra la funzione di promozione della seconda struttura dirigenziale generale e la funzione di salvaguardia cui la prima è istituzionalmente preposta. L'intrinseca natura del paesaggio italiano, frutto di una sedimentazione storica millenaria, parallela allo sviluppo delle forme architettoniche e degli insediamenti urbani, richiede strumenti conoscitivi prima ancora che conservativi del tutto diversi dalle competenze necessarie a chi deve garantire la qualità della produzione artistica e architettonica contemporanea, che non di rado sono in oggettivo conflitto con l'integrità dei valori paesaggistici e della loro tutela. B) Si rilevano notevoli e ripetute incongruenze nella suddivisione dei compiti fra le Direzioni Generali, le Direzioni Regionali e le strutture tecnico-scientifiche territoriali, con conseguenze negative, qualora tali incongruenze restassero invariate, per la funzionalità organizzativa e l'efficacia dell'azione ministeriale. In particolare è necessario che il Regolamento definisca con maggiore chiarezza il flusso decisionale per la programmazione e l'allocazione delle risorse tra centro e periferia: soltanto all'art. 8, ad esempio, si specifica al comma 2, lett. a) che il Direttore generale "esprime il parere, per il settore di competenza cioè quello dei beni architettonici sui programmi annuali e pluriennali di intervento proposti dai direttori regionali", mentre quest'ultima fondamentale indicazione manca negli art. 6, 7, 9, 10 al corrispondente comma 2, lett. a). C) In linea generale, per evitare duplicazioni di compiti e conseguenti confusioni e conflitti, non devono essere previste per le Direzioni Generali competenze tecnico-scientifiche proprie degli Istituti Centrali e di quelli dotati di autonomia speciale, nonché delle strutture periferiche competenti. In particolare si evidenziano alcuni esempi : se alla Direzione Generale per l'organizzazione e l'innovazione (art. 4), sono assegnate competenze relative all'organizzazione, all'innovazione, alla formazione e alla qualificazione professionale del personale è inspiegabile che alla stessa non vengano attribuite anche quelle in materia di qualità e standardizzazione delle procedure, assegnate invece alla Direzione Generale per il bilancio. Alla stessa Direzione Generale per l'organizzazione e l'innovazione, d'altra parte, sono assegnati compiti di carattere tecnico scientifico che non possono essere che di competenza degli Istituti Centrali, come ad esempio quelli in materia di sistemi informativi per la catalogazione e la digitalizzazione del patrimonio, o per l'emanazione di raccomandazioni e linee guida. Alla Direzione Generale per il bilancio (art. 5) vengono assegnate competenze in materia di "promozione della conoscenza e dell'immagine del patrimonio culturale", compiti che più propriamente sono da attribuire agli Istituti culturali del Ministero, così come definiti dall'art. 101 del Codice dei beni culturali. Anche per quanto sopra appare necessaria l'unificazione delle due Direzioni Generali; alla Direzione Generale per i beni librari (art. 10, comma .2, lett. i, l, m) sono assegnati i compiti del Centro per il libro e la lettura, con una evidente duplicazione di competenze e attività rispetto a quanto già previsto dalla bozza di DPR relativo al Centro in questione, attualmente all'esame degli organi competenti; Riguardo al settore degli Archivi si pone in evidenza la necessità e l'urgenza di potare a compimento l'attivazione dell'Istituto Centrale per gli archivi (art. 15), da tempo previsto dalla legge e non ancora concretamente istituito. A tale istituto dovranno essere trasferite le competenze scientifiche assegnate nello schema di Regolamento ella Direzione Generale per gli archivi (art. 9), competenze in materia informatica e di elaborazione di metodologie archivistiche relative all'ordinamento, alla catalogazione e alla conservazione degli archivi digitali. E' necessario rivedere la scelta fatta, all'art. 10, di trasferire le competenze relative al diritto d'autore alla Direzione Generale per i beni librari, in quanto queste sono per loro natura trasversali e riguardano quindi anche altri settori dell'amministrazione. Attualmente dalle norme vigenti sono assegnate solo al settore del cinema e dello spettacolo dal vivo, mentre con lo schema di Regolamento dovrebbero passare ad un altro settore (Direzione Generale Beni Librari). Sembra opportuno invece che le problematiche relative al diritto d'autore vengano seguite e trattate in modo unitario e vengano pertanto ricondotte al Segretariato generale. 2. CAPO III . Istituti Centrali e Istituti con finalità particolari (art. 15) La differenziazione tra Istituti Centrali (art. 15, comma 1) e Istituti dotati di autonomia speciale (art. 15, comma 3) è apparentemente del tutto casuale, in mancanza di riferimenti a compiti e specificità peculiari che giustifichino, tra l'altro, la differenza stipendiale per i dirigenti preposti alle due categorie. Se al comma 1 dell'art. 15 sono elencati gli Istituti caratterizzati da funzioni di studio e ricerca, secondo quanto prescritto originariamente dal DPR 8051975, non si comprende perché l'Istituto superiore per la conservazione e il restauro, che rimane immutato in quanto non ne è più previsto l'accorpamento con l'Istituto centrale per la patologia del libro e con il Centro di fotoriproduzione, legatoria e restauro degli Archivi di Stato (riuniti in altro istituto), venga definito "superiore" e posto tra gli istituti del comma 2. Ingiustificabile e inopportuna sembra del resto la decisione di cambiarne la storica denominazione di "Istituto Centrale per il Restauro" ICR, conosciuta in tutto il mondo. E' da segnalare inoltre la mancanza di qualsiasi cenno di attenzione nello schema di Regolamento per i Beni Musicali, per i quali sarebbe auspicabile quanto meno la creazione di un Istituto centrale per il Patrimonio culturale musicale (come era previsto nel Decreto Legislativo n.3681998, art. 6 e nel successivo Decreto Legislativo n.32004, art. 4), con funzioni di ricerca, sperimentazione, emanazione di linee guida e di standard, di consulenza. 3. CAPO IV. Amministrazione periferica A) Direzioni Regionali per i beni culturali e paesaggistici (art. 17) A fronte delle numerose competenze e potestà di intervento attribuite alle Direzioni Regionali, è bene innanzi tutto ribadire che dovrà essere garantita all'interno di tali strutture la pariteticità di tutti gli istituti periferici afferenti. Riguardo alle funzioni di stazione appaltante della Direzione Regionale è necessario precisare che esse devono essere limitate esclusivamente ai contratti per importi superiori alla soglia europea, se si vuole evitare in caso contrario la paralisi delle attività degli istituti sul territorio. Lo schema di Regolamento accentra nelle Direzioni Regionali funzioni e compiti attribuiti in precedenza alle Direzioni Generali e alle Soprintendenze periferiche. L'esempio di maggior rilievo è quello della vincolistica, che esige una visione complessiva e un coordinamento centrale, oltre alla necessaria distanza dai condizionamenti locali, e che opportunamente quindi era stata attribuita nella versione precedente del Regolamento alle Direzioni Generali, mentre ora diviene competenza delle Direzioni Regionali. Per una corretta ed efficace azione di tutela sul territorio, dovrebbe essere evitata l'attribuzione ad un'unica struttura della vincolistica e della gestione finanziaria. Si ritiene una grave omissione dell'articolato non precisare che tutti i dirigenti dell'amministrazione periferica Soprintendenze, Archivi, Biblioteche- e in primis i responsabili delle Direzioni Regionali (ma anche degli Istituti Centrali e con finalità particolari evidenziati nel CAPO III) devono appartenere ai ruoli tecnico-scientifici disciplinarmente coerenti con le rispettive strutture. Due modifiche in tal senso (l'una riscontrabile, per i soprintendenti regionali, già nell'art. 13 del DPR n. 4412000) potrebbero essere i seguenti: a) all'art. 16, comma 3: "I dirigenti dei ruoli tecnico scientifici preposti agli uffici dirigenziali periferici...." a) all'art. 15, comma 6: "Il conferimento degli incarichi di direzione, tra i dirigenti dei ruoli tecnico- scientifici disciplinarmente coerenti con le rispettive strutture, è disposto secondo le procedure previste dal DM 16 .05.2007." B) Istituti periferici (Soprintendenze per i beni archeologici, architettonici e paesaggistici, storici, artistici e demoetnoantropologici), Archivi, Biblioteche (art. 18) Lo schema di Regolamento definisce "articolazioni" (art. 17, comma 1) della Direzione Regionale tutti gli istituti periferici del Ministero presenti nel territorio regionale: viene negata così l'indispensabile autonomia scientifica, amministrativa, operativa di tali organi, e gravemente limitata e mortificata l'azione dei rispettivi dirigenti nell'esercizio delle loro funzioni istituzionali. Questa circostanza, insieme con la prevista ulteriore riduzione delle Soprintendenze archeologiche, quasi lo sconfinato patrimonio archeologico italiano non ne legittimasse la presenza e l'azione, denuncia un vero e proprio disegno di smantellamento del sistema di tutela territoriale italiano. Un caso emblematico: la soppressione del ruolo dirigenziale presso la Soprintendenza ai beni archeologici di Sassari e Nuoro, che viene accorpata a quella di Cagliari e Oristano (cfr. Piano operativo allegato allo schema di Regolamento, p. 2). Inutile sottolineare la vastità e complessità tipologica del patrimonio archeologico sardo, e le difficoltà viarie locali; si deve viceversa attirare l'attenzione sulla reiterata eliminazione dei presidi di tutela dei beni archeologici. Le Soprintendenze del settore sono meno numerose di quelle delle altre tipologie di beni, poiché la precedente riforma del Ministero aveva aumentato, in alcuni casi inspiegabilmente e senza alcun criterio di corretta dislocazione territoriale, il numero di quelle per il patrimonio storico-artistico e architettonico. Queste ultime vengono ora riconfermate, mentre si accorpano quelle indispensabili per la tutela dei beni archeologici. E' comunque molto grave che in nome del principio dell'invarianza della spesa si sacrifichino posti di funzione dirigenziale di seconda fascia, destinati all'amministrazione attiva della tutela sul territorio, per garantire invece l'alto numero di posti di dirigenza generale. Sembra opportuna viceversa la prevista istituzione della Soprintendenza autonoma di Napoli e Pompei, risultante dall'accorpamento delle due precedenti Soprintendenze, con l'estensione dell'autonomia di quella di Pompei a quella di Napoli e con la conseguente ricomposizione di museo e territorio. Opportuna anche la soppressione del posto di city manager a Pompei, prevista con l'entrata in vigore di questo Regolamento, ma smentita dalla nomina cui si sta procedendo in questi giorni, con rilevante danno per l'erario. 4. Raccomandazioni In conclusione, risulta evidente che lo schema di Regolamento, dal momento che rinvia a successivi D.M. (art. 15, comma 5) la definizione dell'assetto e delle funzioni degli organi periferici del Ministero, non ne propone per ora una riforma organica e in particolare lascia irrisolti alcuni nodi che qui vengono esplicitati: 1. pieno riconoscimento delle professionalità tecnico-scientifiche, anche nella successiva definizione dei compiti delle strutture periferiche; 2. attivazione degli istituti centrali previsti dalle leggi in vigore ma non ancora operativi, come l'Istituto Centrale per gli Archivi e quelli per il Patrimonio demoetnoantropologico e per il Patrimonio Culturale Musicale; 3. per quanto riguarda il settore dei Beni librari, articolazione ed espletamento dei servizi bibliografici e bibliotecari nazionali, con particolare riferimento al coordinamento delle due Biblioteche nazionali centrali (che in prospettiva dovrebbero confluire nell'unica struttura Biblioteca Nazionale Italiana), allo sviluppo del Servizio Bibliotecario Nazionale SBN, all'attuazione di progetti e servizi nazionali di digitalizzazione, al monitoraggio e al completamento della normativa del deposito legale; 4. relativamente al settore demoetnoantropologico, si segnala la necessità di una modifica che ha fondamenti scientifici: la denominazione di questa categoria di beni "demoetnoantropologici" deve essere uniformata nel testo dell'intero schema di decreto (in particolare agli art. 3, 8, 14, 18), sostituendola al termine "etnoantropologici" Si auspica che su questi temi e sull'emanazione dei successivi decreti ministeriali, peraltro previsti dallo schema di Regolamento, il Governo assuma un impegno preciso e a scadenza ravvicinata, in quanto in mancanza di soluzioni adeguate lo svolgimento dell'attività del Ministero rischia di essere gravemente compromessa.