Nell'approvazione del Codice De Lise si è persa l'occasione per coinvolgere comuni, province, regioni e associazioni di settore La querelle sull'entrata in vigore del Codice degli appalti deve essere affrontata all'interno di due riflessioni che hanno portata generale: la prima riguarda il mercato degli appalti in generale e gli strumenti di governance; la seconda concerne il rapporto stato-regioni - enti locali nel settore dei contratti pubblici. Sulla prima questione sembrano molto eloquenti alcuni dati quantitativi: a livello europeo, negli anni tra il 1995 ed il 2003, la dimensione economica del mercato degli appalti pubblici ha superato il 16 del PIL e nel 2003 è stata stimata in 1.525 miliardi di Euro. In Italia, per quanto inferiore alla media europea, il mercato del pubblic procurement ha corrisposto negli stessi anni al 12,3 del PIL e nel 2003 è stato stimato, per difetto, in 159 miliardi di Euro. Se questi sono i dati di riferimento, non appare certo esagerata la considerazione secondo cui il buon funzionamento del mercato degli appalti rappresenta un fattore fondamentale di competitività del nostro Paese e, più in generale, dell'economia europea, in considerazione dell'enorme quantità di risorse che esso è in grado di produrre o veicolare. La domanda da porsi, allora, è la seguente: quali sono le condizioni essenziali perché si possa avere un buon funzionamento del mercato degli appalti pubblici? Queste condizioni sono senz'altro due: una buona legislazione, fatta di regole chiare, certe ed adeguate ai cambiamenti di mercato ed alle esigenze delle amministrazioni; buoni strumenti di governance. In Italia, purtroppo, queste due condizioni non risultano soddisfate in modo adeguato. Da un lato, infatti, nonostante l'opera laboriosa compiuta con la "Merloni" ed i decreti attuativi, la normativa risulta ancora tortuosa, oscillante e talora confusa; dall'altro la molteplicità e lo scarso coordinamento tra soggetti istituzionalmente competenti a livello centrale e locale impedisce una gestione ed un'organizzazione coerente del mercato degli appalti pubblici. Tutto ciò si riflette anche su un altro dato che incide notevolmente sul mercato e cioè della lentezza con cui procedono in Italia le opere pubbliche. Prima del 1990 si parlava delle "grandi incompiute", di intreccio perverso tra progettazioni inadeguate, carenza di disponibilità finanziarie e difficoltà realizzative. Dopo la Merloni lo scenario è sicuramente cambiato, ina non abbiamo ancora raggiunto gli standards europei. Da uno studio condotto per conto dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici su un campione relativo al quadriennio 1995-1998 è risultato che: a) il tempo medio per realizzare un lavoro pubblico è di: 2.500 giorni (6 anni ed 8 mesi) per i lavori di importo compreso da 1 a 2 miliardi di vecchie lire: 1,500 giorni (4 anni circa) per le opere pari a 300 milioni di lire; b) nel Sud d'Italia l'incidenza media sale e si attesta sui 3.200 giorni; c) scomponendo la durata media nelle principali fasi in cui si articola il procedimento, si ha che: la fase progettuale incide per il 31,6, molto di più della fase realizzativa (21,6), ma meno dei tempi amministrativi che incidono per circa il 46,8. Su questi dati - ovviamente - incide la difficoltà con cui si è compiuto il processo di riforma innescato agli inizi degli anni DO, la rigidità dei vincoli organizzativi e finanziari, ma anche la rigidità delle procedure. E questo ci rimanda al punto a cui prima accennavo: occorre una buona legislazione e buoni strumenti di governance. L'esperienza della legge Obiettivo ha, infatti, mostrato che il raccordo tra i soggetti istituzionalmente competenti costituisce lo snodo essenziale per il buon esito di qualsiasi programma di infrattutturazione. Ciò significa che i processi decisionali in un sistema che va sempre più configurandosi come sistema di "Multilevel governance" richiedono metodologie nuove di governo della "complessità". Un approccio soltanto giuridico alla questione non è più sufficiente. Occorrono strumenti di "governance" caratterizzati da un forte bilanciamento. L'introduzione di meccanismi di accelerazione di decisioni unitarie, infatti, deve essere equilibrata dalla previsione di idonei strumenti di garanzia della effettività della partecipazione delle regioni, degli enti locali, oltre dal coinvolgimento degli altri attori istituzionali e sociali. In questa ottica va letta la nuova opera di codificazione svolta sulla base della legge di delega che, purtroppo, ha lasciato aperto il nodo del rapporto tra stato e regioni non apparendo affatto sufficiente la regolazione contenuta nell'articolo 4 del Codice. Questo nodo resta aperto sia per la confusione che in questi anni si è fatto sul riparto delle competenze legislative e sia per il metodo con il quale è stato gestito questo ambizioso progetto di riordino e di riforma del sistema degli appalti pubblici. Parto dalla seconda questione ponendo una semplice domanda: è possibile che un riordino della materia così profondo -dopo 12 anni di aperto confronto parlamentare sulla materia e quattro versioni della legge Merloni, sempre svolte alla luce del sole e con un dibattito pubblico altamente trasparente - possa avvenire in questo modo, senza alcun confronto pubblico, ignorando il ministero competente e le associazioni di settore? Parlavo prima di strumenti di governance in grado di garantire la effettività della partecipazione delle Regioni e degli Enti locali oltre che il coinvolgimento degli altri attori istituzionali e sociali: bene il metodo utilizzato dal Governo in questa occasione costituisce un esempio dell'esatto contrario! Tutto ciò non senza valutare le ricadute negative sulla galassia degli enti locali di un nuovo intervento legislativo suscettibile - se non accettato o condiviso - di destabilizzare un sistema che, con grande fatica, cominciava a trovare momenti di equilibrio. Occorre, allora, recuperare quanto prima un dialogo costruttivo tra i vari attori di questo settore ed in particolare tra governo, regioni ed enti locali. Ma ciò richiede anche da parte delle regioni la necessità di mantenere comportamenti più prudenti e rispettosi del dettato costituzionale, evitando pericolose fughe in avanti che rischiano soltanto di impantanare il mercato e rallentare la difficile opera di ammodernamento del nostro territorio. Occorre, infatti, prendere atto che i lavori pubblici non costituiscono una materia riservata alla competenza esclusiva di regioni e province autonome. Di qui l'esigenza di non ingolfare l'ordinamento con ulteriori provvedimenti legislativi che, oltre ad amplificare il contenzioso innanzi al giudice delle leggi, avrebbero l'unico ma sicuro effetto di immobilizzare l'attività già difficile degli enti locali.